【內容摘要】財產權“準征收”現象已彌漫到我國社會生活的各個角落，成為觸手可及的客觀存在。財產權征收模式從“一元”向“二元”轉變的需要、財產權限製規範精細化構造的訴求，是中國語境下財產權“準征收”的生成邏輯。從法思想、法體係和法技術等層麵深入考量，我國將來編纂的行政法典宜設置財產權“準征收”規範體係。這不僅是提升財產權公益征收規範科學性、先進性，彌補其與實踐之間張力的內在需要，更是順應情勢變遷，實現我國行政法典中財產權公益征收規範體係從“傳統”向“現代”轉變的理性表達。就體係安排而言，我國將來編纂的行政法典宜在總則之行政活動章對財產權“準征收”作原則性規定；在分則之行政活動編對財產權“準征收”作具體規定。
【關鍵詞】行政法典 公益征收 “準征收” 特別犧牲 過度限製
文章來源：《政法論叢》2023年第2期
因篇幅所限，省略原文注釋及參考文獻。
一、引言：我國行政法典編纂須認真對待財產權“準征收”
所謂財產權“準征收”，主流觀點一般認為，其主要是指國家公權力對私有財產權形式上的限製構成了實質上的剝奪，財產權人為此而承受了“特別的犧牲”，此時，本著妥當協調各方利益衝突的需要，須對受到“特別犧牲”的當事人給予公平、合理的補償。就此而言，在財產權“準征收”語境下，國家公權力對私有財產權的限製，雖無征收之名，但卻有征收之實。自美國聯邦最高法院1922年作出第一個“準征收”判決（pennsylvania coal co.v.mahon，260 u.s.393（1922））以來，以美國、德國等為代表的發達國家圍繞這一議題的理論研究從未間斷，並藉由大量的司法判例形成了豐富的理論體係。
從當下我國實踐來看，不論是立法文本、司法案例還是國家出台的各類政策性文件，均存在大量的財產權“準征收”情形。以立法文本為例，在我國現行土地資源利用與管理、礦產資源開發、城鄉規劃、野生動植物資源保護、生態環境和自然資源保護、曆史文化古跡保存、公路建設、自然災害防治、動物防疫、民用航空等領域，存在大量的財產權限製性規範。關涉這些規範中的財產權限製是否構成財產權“準征收”，無論是學理還是實務，均對此爭議不斷。受此影響，許多規則的設計相當粗糙，難以在實踐的運行中實現公權與私權、公益與私益二者平衡的目標；再從國家出台的各類政策性文件來看，在“全國主體功能區規劃”“街區製”“機動車尾號限行”“網約車合法化”等大量的國家政策中，亦較為廣泛的存在公權力對私有財產權“過度限製”構成“準征收”之情形，並由此而引發了諸多的爭議；此外，在司法實踐中，各地法院所做的判決亦直接或間接牽涉到財產權“準征收”。這方麵的典型案例有：重慶巴某休閑體育有限公司訴重慶市巴南區人民政府行政補償糾紛案、龍門縣人民政府與梁捷梅土地行政規劃及收回行政糾紛上訴案、廣州嘉穗房地產開發有限公司訴被上訴人廣州市國土資源和規劃委員會責令限期交地決定一案、代修吉等訴雲陽縣農業委員會強製拆除長江養魚攔網賠償糾紛案、陳興萍訴重慶市沙坪壩區人民政府行政補償糾紛案，等等。不過，須指出的是，盡管許多法院的判決文書並沒有出現財產權“準征收”這一表達，但從其判決說理來看，其本質上乃是“準征收”邏輯的鮮明體現。
由此可見，財產權“準征收”現象已彌漫到我國社會生活的各個角落，成為觸手可及的客觀存在。然而，與之形成鮮明反差的是，不僅我國現行實定法尚無明定財產權“準征收”，更遑論圍繞其展開製度化、體係化的法律建構，而且至今學理上亦沒有給予其認真對待。概言之，財產權“準征收”在當下我國的立法文本上處於被遮蔽的狀態、在學理上處於陰暗的角落。這一方麵凸顯出我國財產權限製法律製度建設的滯後性，已難以及時回應當下的現實訴求；另一方麵亟需立足當下的客觀實際，從製度的理性化建設層麵，認真對待這一重大法製議題。按理講，2020年我國出台的《民法典》理應對此重大議題作出積極回應。然而遺憾的是，《民法典》第117條仍然明定的是傳統財產權征收模式“直接剝奪”型模式，而忽視了對財產權“準征收”——“間接剝奪”型模式——的安排。受民法典編纂的影響，我國行政法學界近年來發出製定行政法典的呼聲。2021年4月《全國人大常委會2021年度立法工作計劃》的公布，更是明確將“行政基本法典的編纂工作”列入立法安排。可以說，這一做法正式拉開了我國行政法法典化的序幕。在此背景下，為克服現行立法關涉財產權公益征收法律製度設計的缺漏，藉行政法典編纂設置財產權“準征收”規範體係，無疑必要而又迫切。當然，隨之而來的問題是：中國語境下財產權“準征收”的生成邏輯何在？我國行政法典設置財產權“準征收”規範體係是否具有法理上的正當性？我國行政法典下的財產權“準征收”規範體係如何表達較為妥當？諸多問題，不一而足。據此，下文擬對上述三個主要問題逐一釋明，以期為財產權“準征收”導入我國將來編纂的行政法典提供相應的理論參考。
二、中國語境下財產權“準征收”的生成邏輯
總體而論，中國語境下財產權“準征收”的生成邏輯主要體現在兩個方麵：公益征收模式從“一元”向“二元”轉變的現實需要；財產權限製規範精細化構造的客觀訴求。前者為外部視角，後者為內部視角。
（一）外部視角：公益征收模式從“一元”向“二元”轉變的需要
就財產權一般涵義而言，e.g.furubotn先生曾指出，“在法律與經濟學的研究共識下，財產權可被定義為：界定個人有關於稀少資源之利用地位的一套經濟與社會關係”，並認為應凸顯其“財產權的內容以特定、可預期之方式影響資源的配置與使用”的特質。基於此邏輯，關涉財產權之配置、運行的法律製度安排，其本質上乃是緩解資源的稀缺性與人的需求無限性之間的矛盾，進而最終滿足人的生存和發展需要。尤其資源稀缺性日益凸顯，而人的需求無限性日益增加的背景下，財產權製度的功能和價值就愈發彰顯。為進一步重申財產權製度的價值和意義，17世紀的grotius先生以自然法詞語闡述私有財產權，認為財產權是在法律之上的，亦稱為原始基本權，經過不同思潮的修正，原則上皆肯認財產權是先於國家與實定法存在的基本權利，以此延伸出“防禦權”及“有限政府”之概念。如此，人民的財產基本權利，其性質乃是一種“超實證法的權利”,而非單單地依賴國家創設及規定出來的權利；財產權的界定不僅關涉到權利人的生存和發展需要，而且影響到資源的配置和利用。故而現代的法律體係無一不對財產權加以嚴格保護，其緣由亦就不難理解。
循此邏輯，國家對公民財產權的征收，實屬對公民財產權這一基本權利的最為嚴厲的剝奪，有悖於財產權之本質內涵。故而，為有效保障公民財產權、規範國家征收權的行使，現代各國立法都對財產權征收啟動要件加以明確規定：“必須符合公益之需要”“給予公正之補償”“依法定程序”。如果政府動用征收權，不能滿足上述要件，則屬於違法侵害人民的財產權利。為順應這一趨勢，我國《憲法》《民法典》《土地管理法》等法律法規圍繞財產權征收所作的係統性規定，亦主要是對上述三要件的明確化、具體化。
客觀而言，盡管當下我國實定法圍繞財產權征收的法律規定，對保障公民財產權、規範政府征收權的行使起到了重大作用，但從實踐看，因財產權征收所引發的糾紛十分普遍，從而在一定程度上凸顯出這一製度的係統性缺陷。為此，近年來，學理上就財產權征收法律製度的修改和完善提出了諸多的寶貴建議，主要體現在以下三方麵：一是從實體和程序兩個層麵明確公共利益之內涵；二是建構公平的征收補償製度規範體係；三是完善征收權行使的法定程序。總體觀之，學界圍繞上述三項議題的探討，意義和價值殊值肯認。但須指出，上述學理探討的出發點和落腳點主要聚焦於財產權征收一元模式——“剝奪”型模式（傳統公益征收模式），而對實踐中廣泛存在的類似於財產權征收，或者說，達到財產權征收效果的“準征收”——“過度限製”型模式，卻少有探討。
在筆者看來，基於曆史和邏輯的雙重考量，國家公權力對公民財產權之剝奪乃是典型的財產權傳統公益征收模式，或者說，是財產權征收一元模式；與之相對應，國家公權力對公民財產權之限製，如屬於“過度限製”，並造成財產權人“特別之犧牲”的話，即構成財產權“準征收”，亦應該被納入到財產權公益征收模式來調整。相對於傳統公益征收模式而言，可以將其界定為財產權現代公益征收模式。據此，法理上，可以將財產權公益征收模式分為：“一元模式”與“二元模式”。前者僅指財產權傳統公益征收模式——財產權“剝奪”型模式；而後者不僅包括財產權傳統公益征收模式，亦包括財產權現代公益征收模式——財產權“過度限製”型下的“準征收”模式。簡單講，財產權公益征收模式=財產權“剝奪”型的傳統公益征收模式+財產權“過度限製”型的現代公益征收模式。如果僅承認財產權公益征收模式為“剝奪”型的傳統公益征收模式，而否認或排斥“過度限製”型下的現代公益征收模式的話，不僅難以順應社會情勢變遷，也會相應地阻止財產權公益征收規範的結構性升級，更遑論建構一套符合現代社會需要的財產權公益征收法律製度體係。如此，財產權“準征收”的生成，乃是我國財產權公益征收從傳統“一元”模式向現代“二元”模式轉變的現實需要。
須強調的是，承認財產權公益征收模式的二元化，具有比較法上的經驗支撐。譬如，以德國為例，其公益征收概念的形成和發展曆經近代、古典、魏瑪時期和《基本法》時期。實際上自魏瑪時期以來，財產權征收的方式就發生了轉變，即不限於對財產權的全部或部分的剝奪，隻要是限製該財產權利之行使，亦足以形成征收之侵害。換言之，財產權公益征收的主要特征是對私有財產權的侵犯，這種侵犯財產權的方式，既可以是以剝奪方式為之，亦可以是以限製方式為之。因而可以說，自魏瑪時期以來，德國財產權公益征收立法模式就呈現出二元化特征：傳統“剝奪”型模式﹢現代“過度限製”型模式。再以美國為例，學理上圍繞公益征收與警察權力之界分的文獻汗牛充棟。不過，這裏的公益征收不僅包括傳統“剝奪”型征收，亦同樣包括現代“過度限製”型征收；而這裏的警察權力則僅指國家基於公共利益之需要（如維持公共安全、健康、道德、和平、安寧及秩序等），對私有財產權予以一般性限製（“單純無補償性限製”）的權力。如果政府行使警察權給財產權人造成“特別之犧牲”的話，就有可能轉化為對公民財產權之征收（這裏主要是指財產權“準征收”）。
（二）內部視角：財產權限製規範精細化構造的需要
財產權“準征收”的生成，是財產權公益征收立法模式從“一元”向“二元”轉變的現實需要，這是從外部視角揭示財產權“準征收”的生成邏輯；除此之外，自內部視角切入，財產權“準征收”的生成，乃是財產權限製規範精細化構造的客觀訴求。從我國現行實定法體係看，財產權限製的規範形態主要分為私法上的限製和公法上的限製兩大類型。前者又進一步分為約定限製（主要是當事人之間藉由契約方式來完成）和法定限製（譬如，相鄰關係的財產權限製等）兩種樣態；而後者主要是指國家公權力對私有財產權的限製，其主要目的是滿足公共利益（福祉）之需要。當然，本文在此主要是以後者為探討對象。
就財產權公法限製的法理基礎而言，學理上一般認為其是財產權社會義務的體現。財產權社會義務是財產權受國家公權力限製的實質要義和內在理據。從曆史和現實的雙重麵向看，財產權社會義務性理論的產生、發展和演變經曆一個較長過程。具體講，古典的財產權所描述的是絕對保障概念，即財產權人可以根據自己的個人愛好而任意處分其財產權，立法不得對其進行任何限製或者禁止，這是古典自由主義思潮下的產物。然而，伴隨社會經濟的迅速發展，尤其資本主義所帶來的社會貧富不均問題，開始出現了財產權保障概念相對化的思想，即財產權人在處分財產權時需要考慮到社會公共利益的存在，進而需要接受必要的限製。在此背景下，各國開始強調財產權的社會性、義務性，也就是國家基於公益而限製財產權，如果不至於太過，乃屬於憲法所許可，不需對所有權人加以補償。換言之，財產權的私使用性必須受到社會義務約束，而在某些情形下受到程度不一的限製。此種思潮首先反映在1919年的德國魏瑪憲法第153條第1項、西德基本法第14條第2項。戰後的日本效仿德國，在憲法中規定“財產權之內容須合於公共福祉，以法律規定之。”我國台灣地區憲法第23條規定，國家基於公共利益之必要，得亦法律限製之。此涉及財產的社會義務性（相對概念為“特別犧牲”）。至此，大多數國家和地區皆對於財產權加諸一定程度的限製；國家公權力對私有財產權限製的正當性依據是：財產權社會義務理論。這一點無論是學理還是實務，均已達成共識。
不容置疑，實踐是不斷發展的，理論亦同樣是處於不斷發展的狀態。盡管財產權社會義務理論為國家公權力限製私有財產權提供了正當性訴求，但實踐中由此而來的一個問題是：國家基於財產權社會義務理論對私有財產權的限製，究竟在何種範圍內，方為妥當、適度，而不至於侵犯到財產權的本質，給受限財產權人造成“特別之犧牲”？釋明這一難題，亦就是在理論上亟需要回答國家公權力對私有財產權的限製程度究竟屬於“適度限製”還是“過度限製”這一基本命題。前者屬於財產權人可以承受的範圍；而後者則超出了財產權人承受的範圍，造成了財產權人“特別之犧牲”，須對受到“特別犧牲”的當事人給予公平、合理之補償，方可達至社會正義。不過，須指出的是，不論是“適度限製”還是“過度限製”，均是財產權受限程度的判斷問題。我們在理論上區分二者的主要法律意義是：判斷對受限財產權人是否需要給予補償。可以說，當下學理上圍繞財產權社會義務這一重大基礎性議題的法理探討，主要是聚焦於此議題下的國家公權力對私有財產權“限製程度”的判定層麵。既然財產權“受限程度”的判斷成為當下財產權限製法律製度深入建設時需要重點研判的議題，那麽我們亦就不難理解和預測公法語境下財產權限製法律製度建設的未來走向——財產權“適度限製”與“過度限製”的法製度構造。在此背景下，財產權“準征收”的生成，無疑是積極回應了財產權限製規範精細化構造的客觀訴求。
實際上，法律製度發展和演進的一個基本麵向是，其規範配置不斷地趨於精細化狀態。法律規範配置的精細化，不僅是法律理論自身演進邏輯的內在要求，也是法律規範適應情勢變遷、調整紛雜社會關係的必然需要。早期，學理上對於財產權限製這一議題的研究，主要是尋找其背後的正當性理據，即國家公權力在何種條件下方可限製私有財產權。這是公法語境下財產權受限議題探討的邏輯前提。因而圍繞財產權限製規範的配置亦就主要聚集於國家公權力對財產權限製的原因或理據層麵，比如公共利益（福祉）的內涵如何界定、正當法律程序如何定位等。然而，伴隨社會經濟的迅速發展，多元主體利益訴求的日益凸顯，尤其是國家公權力對私有財產權限製形態的紛繁複雜，致使財產權受限程度不一，進而引發了諸多爭議。為解決這些爭議，避免類似糾紛不斷發生，理論上圍繞財產權受限程度這一議題展開深入的作業就尤為必要且迫切。故而基於這一背景，財產權限製規範配置的精細化亦就勢所必然。
三、財產權“準征收”導入我國行政法典的理據
上文已從不同視角指出我國財產權“準征收”的生成邏輯。在這一基礎上，不難得出，當下財產權“準征收”的生成是由曆史和現實的雙重訴求決定的。不過，需要指出的是，我們在理論上詮釋這一命題的生成邏輯，僅是回答了財產權“準征收”從何而來、為何產生這一基礎性問題，並不能由此直接得出：應將其導入到我國行政法典中予以相應的製度安排和規範設置。換言之，在中國語境下，行政法典是否有必要引入財產權“準征收”、能否引入財產權“準征收”，還需要進一步考量中國法的體係、製度等自身特色，從必要性和可行性兩個角度加以深入的法理證成。實際上，自方法論角度而論，將一項新製度導入到部門法規範體係中，一般需要接受以下四個方麵的檢驗：一是法思想上，該新製度背後承載的價值、理念等是否與部門法的價值、理念相一致或統一。這是從宏觀的方向層麵驗證新製度導入部門法所不可回避的基礎性議題；二是法體係上，該新製度被導入到部門法規範體係後，是否會破壞部門法的體係化秩序，影響其體係效應的發揮或實現；三是法技術上，該新製度能否藉由相應的規範技術成功導入到部門法規範體係中，以具體的規則形式展現；三是法效果上，該新製度被導入到部門法規範體係後，其規範效應如何？譬如，其是否有助於指導實踐、是否便宜司法適用等，諸如此類問題均需要予以客觀評估。有鑒於此，下文擬遵循上述方法論範式，著重從法思想、法體係、法技術三個層麵，來驗證財產權“準征收”導入我國將來編纂的行政法典的必要性與可行性。
（一）法思想：提升行政法典中財產權公益征收規範的先進性
不論我國的行政法典將來采取何種體例編製，財產權公益征收製度自當作為其重要的製度範疇。從宏觀維度說，現代財產權公益征收立法是否先進的重要衡量標誌是，法思想上是否真正踐行“保障被征收人的財產權”理念。這是決定公益征收法律製度理性化展開的內核和命脈。因此，從立法的基本要義來講，認真對待財產權公益征收立法之法思想這一重大議題，頗為重要。鑒於這一背景，我國將來的行政法典編纂中導入財產權“準征收”法律製度，契合了“保障被征收人財產權”的基本要義，有助於從法思想層麵提升現代財產權公益征收立法的先進性。
具體來講，就財產權保障之內容而言，理論上有“存續保障”和“價值保障”兩種類型之分。前者主要是指財產現有存續狀態之保障，以使人民可就財產依其現狀繼續為占有、使用、收益和處分。法理上，確保財產之存續狀態不改變，是傳統財產權保障最為基本、最為重要的內涵，藉此可對抗國家的違法侵害。故而，財產權的保障首先是“存續保障”，它是傳統財產權保障的核心部分、是維係個人基本生存和人格尊嚴的前提和基礎。此外，財產權的“存續保障”旨在強調財產權這一基本權利的防禦性功能。而就後者而言，其主要是指為了達到財產本身價值的保障，將應受保障的財產權擴張到所有具有經濟上財產價值之權利。換言之，財產權的“價值保障”非以維持財產權的現有狀態為目的，而是側重於財產權價值的保護。故而，在財產權受到剝奪或者過度限製時，國家應給予補償，以填補財產權價值所受到的損失。財產權的存續狀況改變是財產權的“存續保障”向“價值保障”轉變的前提。基於財產權“存續保障”的基礎性地位和高強度防禦侵害的保護結構，以及防止國家公權力隨意架空公民財產權“存續保障”之情形的發生，現代各國公益征收立法無不就財產權的“存續保障”向“價值保障”之轉變設定嚴格的法定要件：正當理由（基於公共利益之需要）、公正或合理之補償、具備或符合相應的法定程序、比例原則。從這些要件看，即使某特定項目構成公益征收的正當理由，但無公正、合理之補償、不符合相關的征收法定程序，國家公權力亦不可剝奪財產權的“存續保障”。須注意的是，盡管財產權“存續保障”和“價值保障”二者的內涵、地位不同，但本質上均是對財產權的保障。財產權的“存續保障”為公益征收程序的啟動設置了嚴格的法定要件；財產權的“價值保障”則為公益征收補償的公正、合理提供了支撐。
循此邏輯，當下我國財產權公益征收立法在“財產權保障”這一重要議題上尚存諸多弊端：一方麵，現行實定法上關涉財產權公益征收模式的規定尚不能滿足財產權“存續保障”之要求。如前所述，我國現行實定法上關涉財產權公益征收模式，踐行的乃是傳統單一的“剝奪”型機製。在這一模式下，國家公權力隻有對財產權進行了“剝奪”，方能構成財產權公益征收。然而，從實踐看，國家公權力對財產權形式上的限製，但卻構成實質上剝奪（亦即財產權“準征收”）的情形非常普遍。如果立法仍然恪守財產權剝奪為公益征收的單一模式、掩蔽或淡化財產權“準征收”這一現代財產權公益征收模式，不僅不符合財產權公益征收模式從“傳統”向“現代”的走向，而且與財產權“存續保障”這一價值理念背道而馳。另一方麵，現行實定法上關涉財產權公益征收補償對象或範圍的規定尚不能滿足財產權“價值保障”之要求。如前所述，我國現行實定法關涉財產權公益征收模式踐行單一的“剝奪”型機製。在這一模式下，隻有受剝奪的財產權人方可獲得相應的補償。而對於某些受到國家公權力“過度限製”、遭受“特別犧牲”之財產權人而言，盡管其財產權在形式上沒有被國家公權力“剝奪”，但其效果與財產權被“剝奪”並無二致。對此，如果立法不對這些遭受“特別犧牲”的當事人給予公平、合理之補償作出相應的規定，亦就難以契合財產權“價值保障”之理念。克服上述弊端的理性選擇是：在我國將來的行政法典編纂中引入財產權“準征收”。這不僅是財產權“存續保障”理念的要求，更是財產權“價值保障”理念的體現。因此，我國行政法典引入財產權“準征收”，乃是從法思想層麵提升我國公益征收規範先進性的體現。
（二）法體係：提升行政法典中財產權公益征收規範的科學性
不容置疑，體係是法典理性化、科學化之標誌，部門法之間、部門法內部規範之間，均是存在某種內在關聯的。換言之，自法體係角度而言，不同部門法規範之間以及部門法內部規範之間並非零零散散、雜亂無章的存在，而是自成一體、存在某種內在的邏輯脈絡。這是“法體係效應度”理論的內在訴求。實際上，體係化一直以來都被視為大陸法係法學科建構的基本標誌。在大陸法係的法學家看來，體係化不僅被視為法學科得以理性與科學之存在的象征，還是維護法秩序的安定與正義最為根本的手段。一般而言，當我們在評價某一部門法製度設計和規範配置是否合理、科學時，“體係效應度”就成為一項重要的考量指標。“體係效應度”越高，則說明該部門法規範的邏輯脈絡越清晰、明確，法體係內部秩序化程度就越高；相反，則說明該部門法規範的邏輯脈絡關聯度低下，法體係內部秩序化程度較差。是故，當我們在研判某一法律製度，追求該製度在實定法上的妥當定位時，不能僅僅停留在該製度內部之結構的調整、修正或升級層麵，而應該放寬視野，從更為宏觀的法體係效應角度加以充分考量，審思該製度與其他製度之間的內在關聯。唯有如此，方可透視其內在的邏輯脈絡，進而能夠從係統性、整體性的視角妥當地表達該製度的規範樣態。
自公私法兩大體係來看，我國公益征收立法規範既散見於公法性體係中，也散見於私法性體係中。無論是公法性的公益征收規範，還是私法性的公益征收規範，均是公益征收法律製度不可或缺的重要內容。總體而言，公法性的公益征收規範偏重於限製公權力；私法性的公益征收規範偏重於保護私權利。二者相互合作，共同規製著公益征收法律製度的實踐運行。按理講，我國公益征收法律製度的修改、變動或升級，亦應該在這兩大體係內，根據不同法域屬性的要求，進行有針對性的自我調整。但需要指出的是，根據上述所講的“法體係效應度”理論，這種內部自我調整式的修改還需要遵循不同規範之間的協調原則，以此滿足邏輯脈絡相統一之要求。不過，遺憾的是，當下我國學界圍繞公益征收製度修改的諸多法理探討，對“體係效應度”理論的關注並不夠，其中一個典型事例是：忽視財產權“準征收”法律製度的建設。鑒於此，為從法體係層麵提升我國財產權公益征收規範的科學性，亟需要在將來我國行政法典編纂過程中設置財產權“準征收”製度。唯有如此，方可實現其體係效應的最大化目標。
其一，我國行政法典明定財產權“準征收”，是行政法典進一步落實憲法理念、原則、內容的實質訴求，進而能夠提升憲法和行政法典在財產權公益征收規範設置上的體係化效應。部門法與憲法之間的關係究竟如何定位，一直是法學界研判的重大基礎性議題。當下無論是民商法、刑法、行政法還是其他部門法，均圍繞其與憲法之間的關係定位問題展開了大量的法理探討。這不僅是中國特色社會主義法律體係科學架構的現實需要，更是新時代憲法價值實現、部門法製度理性化構造的本質要求。從一定意義上講，隻有厘清憲法與部門法二者之間的關係，方可在整個法律體係框架內妥當定位具體的法律製度。實際上，無論是從事實層麵還是從價值層麵，我們要想獲得對某一法律製度的準確認知，進而在此基礎之上實現其妥當適用的目標，終究離不開對憲法與部門法二者關係的準確把握。
總體而論，目前學理上圍繞憲法與部門法二者關係的認識，大致可概括為三類：一是“部門法是憲法的具體化”；二是“部門法的合憲性解釋”；三是“部門法的合憲性審查”。顯然，上述三種關係層層遞進，即既然部門法是對憲法理念、原則和內容的具體化，或者說，是憲法理念、原則和內容層層下沉的體現，那麽部門法中的規範在理解上如有爭議或者在解釋上存在多種可能性時，選擇最符合憲法理念、原則和內容的解釋方案無疑是最為合理的，此即“部門法的合憲性解釋”的實質要義；此外，如果部門法中的規範與憲法的理念、原則和內容相衝突，則需要按照“部門法的合憲性審查”原則來處理。由此而言，不論是“部門法的合憲性解釋”，還是“部門法的合憲性審查”，均是“部門法是憲法具體化”這一基本要義的邏輯使然。可以說，上述三種關係，其內在脈絡一目了然。其中，“部門法是憲法的具體化”這一命題乃是部門法與憲法之間最為基礎性的關係，其它的關係均是派生於這一命題。
循此邏輯，在我國將來的行政法典編纂過程中，引入財產權“準征收”，形成現代財產權公益征收二元模式：傳統“剝奪”型公益征收模式和現代“過度限製”型的“準征收”模式，不僅是順應情勢變遷、積極回應現實訴求的時代需要，更是行政法典進一步落實憲法“財產權保障”理念、原則和內容的客觀需要。唯有如此，方能提升憲法和行政法典在財產權公益征收規範設置上的體係化效應。實際上，部門法是憲法的具體化，這種具體化乃是一項永續的作業。部門法製度的嵌入、更新或者細化乃是這種具體化的實質體現，進而在此基礎之上推動憲法規範的內涵從抽象走向具體、從靜止走向動態。當然，在此過程中，憲法的價值、理念和內容等要素得以不同程度地實現。故而，從這個意義上講，憲法的發展離不開部門法的推動；而憲法的發展亦會進一步推動部門法的發展；部門法與憲法乃是在相互推動中共同發展的。
其二，我國行政法典明定財產權“準征收”，是行政法典與其它部門法之間保持體係化和諧的內在訴求，進而能夠提升行政法典和其它部門法之間在財產權公益征收規範設置上的體係化效應。就一項製度的法體係效應而言，除需要從部門法與憲法之間的關係出發加以研判外，還需要從部門法與部門法之間的關係出發加以認真考量。自法理角度觀之，任何部門法均有其獨特的調整對象。法律調整對象是法律存在和劃分的根據，隻有客觀存在某種社會關係需要某種法律去調整時，該法律才有存在的根據。故而法律的調整對象是法律“生死存亡”的重大問題。社會關係的複雜性、多樣性和變動性，使得法律的調整對象不可能整齊劃一而具有同質性。落入到不同部門法調整範疇的社會關係——調整對象，勢必會具有異質性的麵向。是故，部門法與部門法之間的區別亦就主要體現在調整對象的差異上。不過，需要指出的是，盡管不同部門法規範之間存在諸多的區別，但亦同樣存在內在的關聯性。這種關聯性為我們研判某項具體法律製度的體係效應提供了可行性。就其緣由而言，主要在於：同一社會關係可能落入不同部門法來調整，致使不同部門法共同擔負著某一社會關係調整的任務。在這一背景下，雖然不同部門法在規製同一社會關係時存在任務分工上的差異，但為保障規製目標的順利實現，保持各自規範之間內在的關聯性，達到體係效應上的最大化目標亦就成為立法首當其衝需要認真對待的議題。
實際上，自立法論而言，如果立法者在進行部門法立法時，不考慮部門法與部門法之間的關聯性——體係效應，而純粹在各自部門法內部封閉式作業的話，那麽從整體來看，部門法與部門法之間的規範配置勢必會產生諸多的矛盾和衝突，進而阻卻“法體係效應度”的最大化實現，更遑論法體係內部的秩序化、和諧化目標之達成。對此，有德國學者旗幟鮮明地指出，“法學上的體係思考，雖然並非是將某種價值或價值位階予以絕對固化，但還是希望借由體係化來維續法秩序的基礎標準的穩定性或持續性。”如前所述，當下在我國自然資源保護、土地資源管理、生態環境保護以及城鄉規劃等領域的實定法文本中，存在大量公權力對私有財產權限製的規定。從這些規範的結構來看，有的明文規定了須對受限財產權人給予補償；有的並沒有明定補償，而僅強調國家公權力有權對私有財產權進行限製。由此而來的問題是，國家公權力對私有財產權的限製，究竟在何種情形下須對受限財產權人給予補償呢？顯然，如果立法不對這一問題進行妥當回答，不僅不利於規範公權力、保障私權利這一基本理念的實現，而且勢必會使得現行實定法中關涉公權力對私有財產權限製的規範配置樣態相互矛盾，進而破壞了法體係上的和諧性、秩序性。鑒於這一背景，為實現法體係上的一致性目標，在我國將來編纂的行政法典中設置財產權“準征收”規範體係，並明定國家公權力對私有財產權進行何種限製方可給予補償，無疑是化解上述困惑，助推實定法規範的科學化、體係化的內在需要。
其三，我國行政法典明定財產權“準征收”，是行政法典內部規範之間追尋其內在脈絡、實現其邏輯上自洽的需要，進而能夠提升行政法典在財產權公益征收規範設置上的體係化效應。將財產權“準征收”導入我國行政法典，是否有助於行政法典規範之間邏輯自洽目標的實現，或者說，是否有助於提升行政法典內部規範之間的體係化效應？對此，在筆者看來，答案是肯定的。首先，許多部門行政法內部關涉國家公權力對私有財產權限製的規範類型諸多、形態多樣，尤其是有的規範結構明定了補償之情形；而有的規範結構並未明定補償之情形。此類現象的不斷增加，勢必會破壞法的體係效應之實現。為克服這一弊端，在行政法典中引入財產權“準征收”，明定國家公權力對私有財產權的何種限製程度方可給予補償，以此可提高部門行政法內部規範的體係化效應。實際上，在筆者看來，我國行政法典明定財產權“準征收”的一個最為重要的價值是：為國家公權力對私有財產權限製的規範配置和製度設計提供科學的理論指導；其次，行政法典設置財產權“準征收”，亦就意味著實定法在原來傳統公益征收模式的基礎上新增了“準征收”這一現代公益征收模式。這無疑豐富了公益征收的類型，進而細化了現有的公益征收規範結構體係，提高了規範的體係化效應。
（三）法技術：能夠藉由現行規範技術成功導入財產權“準征收”
從當下我國的法學研究範式看，解釋論構成了當下法學研究範式的一道靚麗風景線，甚至被學者們稱為當下法學研究範式轉型的標誌和衡量標準。究其緣由，恰如有學者所言，“在體係後時代，在中國特色的法律體係已形成的背景下，轉變傳統的‘立法中心主義’研究範式，立足於中國語境，對現行的法律規範進行解釋，以解決司法實踐需求與立法供給二者之間的張力，應成為法學研究的重心。”客觀而言，在當下我國法學研究範式轉型的大背景下，轉變傳統的以立法論為中心的研究範式，麵向司法實踐訴求，重視對現行立法文本進行教義學分析的解釋論研究，不僅是法學研究範式順應社會情勢變遷的需要，更是中國特色法律體係形成後的必然要求。實際上，法律規範是借助於語言這一載體而公之於眾的，但語言自身的不確定性、模糊性以及多義性等特征，勢必會影響法律規則自身內涵和外延的確定性。故而，借助於解釋論範式，釋明規則的邊界和射程，從而實現其內涵和外延的確定性，以此實現法律準確適用這一目標，最終達到定紛止爭的效果，相對於不斷修法、立法的立法論範式而言，更具有妥當性。
但是，辯證說來任何方法都是利弊共存的。進言之，基於功能限度的原理，任何一種法學研究範式，其功能都是有限度的，過分誇大或者貶低某一方法的功能，並非理性的選擇。在筆者看來，我們究竟采用立法論還是解釋論的研究範式，應視具體的研究對象而定。質言之，根據研究對象自身的屬性來選擇妥當的研究方法，而非一味地追求時髦，對應作立法論或者解釋論研究的對象，顛倒過來，偏作解釋論或者立法論的研究。一般而言，如果某一研究對象，立法上尚未予以體係化展開，窮盡現有的解釋方法，亦無法得以釋明的話，那麽，運用立法論研究範式，建議將來立法或者修法對這一問題予以規製實屬必要；相反，如果某一研究對象，在現行的實定法層麵，於形式維度，雖然難以直接、明確地找到其相應的規範表達，但借助於解釋論範式，經過相應的法教義學分析，即可得以釋明的話，那麽此時就無須運用立法論來倡導將來立法、修法處理之。回到本文所研判的議題，就財產權“準征收”的落地方式而言，綜合考量，以“立法論”方式處理較為妥當。其理由如下：
一是我國現行實定法並未明定財產權“準征收”法律製度，難為解釋論提供直接的素材。一般而言，運用解釋論方法的目的，往往是對現行實定法的法律規範之內涵和外延求得準確理解，進而獲至妥當適用的目標。換言之，服務於司法適用目標的解釋論範式，其主要功能是對現行實定法上的規範之內涵和外延予以澄清，以厘定其應有邊界。在這一背景下，如果解釋論所指涉的對象在現行實定法上處於缺位狀態的話，那麽適用這一範式的前提亦就難以成立。如前所述，由於財產權“準征收”在我國現行實定法上處於缺位狀態，關涉何為財產權“準征收”、如何判斷財產權“準征收”以及財產權“準征收”補償機製如何，等等，諸如此類的問題，亦就難以一一藉由解釋論範式獲至妥當的求解。
二是藉由解釋論範式亦僅是為個案的法律適用提供便宜，難以全麵回應現實訴求。相對而言，司法實踐中運用解釋論範式更主要是為個案的法律正確適用提供便宜。“解釋是一個變色龍”。同樣的法律規範，其內涵因法官主觀價值判斷的差異，而存在明顯不同的理解。在這一背景下，如果立法不對財產權“準征收”法律製度展開係統性規定，而完全依憑法官自身的主觀判斷來處理話，可能會造成“同案不同判”現象的大量發生，進而難以體現司法的公信力，更遑論滿足當下社會的現實訴求。
三是藉由立法論範式導入財產權“準征收”，能夠最大限度指導實踐工作的開展。財產權“準征收”的實定法化，亦就意味著立法上需要對這一法律製度展開係統性的建構，以此可為司法實踐的順利開展提供明確的、具體的規範指導，進而可最大限度地避免解釋者主觀上的恣意而帶來的裁判不公現象的發生。
上文已對財產權“準征收”在我國的落地方式進行了分析。不過，隨之而來的問題是：我們能否藉由現行的規範技術在我國行政法典中成功導入財產權“準征收”呢？對此，在筆者看來，答案是肯定的，即法技術上，我們能夠實現上述目標。具體而言：
一方麵，在我國行政法典編纂中導入財產權“準征收”，不會與其他製度產生衝突、不會造成規範抵牾現象的發生。自法理角度而言，實證法中的任何一項法律製度均有其獨特的價值和功能，其它製度所不可替代。製度擔負的功能和價值決定其存在的方式。從某種意義上講，在我國行政法典編纂中之所以需要導入財產權“準征收”，主要是由該製度所具有的獨特功能和價值決定的，即解決國家公權力對私有財產權限製所引發的係列法律問題。具體來講，在我國現行的實定法體係中，國家公權力對私有財產權的限製程度究竟屬於“適度限製”還是“過度限製”；在構成“過度限製”時是否需要給予補償；如果需要給予補償，那麽應如何補償；等等。諸如此類的問題，隻有在立法上係統性地明定財產權“準征收”法律製度，方可獲得妥當的答案。換言之，在我國現行的實定法規範體係之下，尚無具體的法律製度能夠回答上述現實而又具體的係列問題。從這個角度說，在我國行政法典編纂中導入財產權“準征收”，不會與其他製度產生衝突、不會造成規範抵牾現象的發生。
另一方麵，自法學方法論而言，藉由相應的轉介性規範可以實現財產權“準征收”在公私法兩個領域的順利接軌目標。一般而言，民事規範法律屬性的準確定位，乃是民事法律製度正確建構的邏輯前提。依民法原理，民事規範存在簡單規範和複雜規範之分，後者又可進一步分為任意性規範、倡導性規範、授權第三人規範、強製性規範和混合性規範。這些法律規範既各司其職，又相互配合，構成相對完整的法律規範體係。不過，在筆者看來，需要補充的是，複雜規範的類型還應該包括轉介性規範。這是實現公私法接軌的重要手段。如前所述，所謂財產權“準征收”乃是國家公權力對私有財產權形式上的限製，但卻構成實質上的剝奪，受限財產權人為此而承受“特別之犧牲”，此時需要對受到“特別犧牲”之財產權人給予公平、合理的補償，方可達至公權與私權、公益與私益之平衡。從這一概念的界定來看，財產權“準征收”規範的製度設計勢必會涉及公私法兩個領域。不論是私法層麵圍繞這一製度所展開的設計，還是公法層麵圍繞這一製度所展開的設計，均是這一法律製度整體性麵向所不可或缺的重要組成部分。基於此，為保障財產權“準征收”規範配置的妥恰，根據不同法域之屬性、功能上的差異，亟需要藉由轉介性規範來連接公私法兩個領域，以實現其體係化、秩序化、和諧化的目標。
四、我國行政法典中財產權“準征收”的規範樣態
基於上文的論述，不難看出，在中國語境下，財產權“準征收”的生成，乃是現代財產權公益征收法律製度區別於傳統財產權公益征收法律製度的顯著標誌。基於對現實訴求的積極回應，現代財產權公益征收法律製度應涵括財產權“轉移剝奪”與財產權“過度限製”二元類型。我國的實定法是否明定財產權“準征收”，並對此展開相應的製度構造和規範表達，是衡量我國財產權公益征收法律製度是否與市場經濟接軌，是否具有內在的邏輯理性，是否現代化、科學化、理性化的重要標誌。鑒於此，在將來我國的行政法典編纂之際，在其中設置財產權“準征收”規範，以此克服現行實證法財產權公益征收法律製度設計的缺漏，實現其從“傳統”向“現代”、從“一元”向“二元”的轉變，無疑必要而又迫切。當然，這亦就需要從微觀層麵回答以下三個問題：一是財產權“準征收”規範放在我國行政法典何種位置較為妥當？二是我國行政法典導入財產權“準征收”規範後，如何使其與行政法典內、外體係相融貫？三是我國行政法典中的財產權“準征收”規範樣態如何設計？
（一）財產權“準征收”規範宜放在行政法典何種位置
盡管目前學界圍繞行政法典編纂的體係結構安排這一重要問題尚存爭議，但從目前支持編纂行政法典的呼聲來看，其主流觀點還是主張采用類似民法典下的“總則編+分則編”模式。就行政法典總則編而言，雖然學理上對其具體內容包括哪些、如何體係化地安排這些內容等看法不一，但基本上認為立法目標、調整對象、基本概念、基本原則、行政法律關係、行政組織、行政活動、行政監督、行政救濟、行政保障等內容是其應該必備的範疇；就行政法典分則編而言，學理上一般認為應按行政組織編、行政活動編、行政程序和信息公開編、行政監督編、行政救濟編來安排其體係結構。在上述背景下，筆者認為我國的行政法典宜在總則之行政活動這一章對財產權“準征收”作原則性規定；在分則之行政活動這一編對財產權“準征收”作具體規定。其理由如下：
第一，在行政活動部分對財產權“準征收”作出規定，與行政活動的內涵、範圍相吻合。就行政法的法理而言，行政活動的內涵較為豐富、範圍較為廣泛，既包括傳統的行政規則製定（比如行政法規、行政規章、行政規範性文件等）、行政規劃和行政決策、典型的行政執法行為（比如行政強製、行政處罰、行政征收征用、行政給付、行政確認、行政許可、行政獎勵等），亦包括行政指導、行政協議、行政調解、行政裁判以及各種新型行政行為等。如前所述，盡管財產權“準征收”與傳統征收存在明顯的區別，但二者均是國家行使公權力的結果，與行政強製、行政處罰、行政給付、行政確認、行政許可、行政獎勵等行政行為相似，均屬於行政活動範疇下的典型行政執法行為。因此，從這個角度而言，在行政活動範疇下對財產權“準征收”作出相應的規定，實屬妥當。
第二，在行政活動部分對財產權“準征收”作出規定，是製度安排體係化、秩序化的內在需要。在行政活動部分設置財產權“準征收”規範，能夠較為明確的展示出我國法踐行了財產權公益征收二元化模式：“財產權剝奪”型下的傳統公益征收模式+“財產權過度限製”型下的“準征收”模式，或者說，是“財產權剝奪”型下的傳統公益征收模式與“財產權過度限製”型下的“準征收”模式藉由實證法方式最為妥切表達的體現。實際上，盡管這兩類模式，在概念、特征等方麵具有許多差異，但二者本質上均屬於對財產權的公益征收，財產權人均因此而遭受“特別犧牲”。因此，從權利保障角度講，將二者並列規定於同一編中實屬妥當。此外，將這兩類模式並列的規定於前後條文中，具有明顯的結構清晰、層次分明、邏輯合理等優點，而這無疑是法體係協調的內在需要。
第三，在行政活動部分對財產權“準征收”作出規定，是便於現有立法、行政和司法工作開展的需要。如果不將財產權“準征收”放到上述所講的位置，而是置於行政法典其他各分編的話，至少具有以下弊端：一是打亂了傳統公益征收與“準征收”在體係結構上的布局，難為行政執法和司法適用提供便利；二是降低其他各分編內部體係上的協調性。實際上，在其他各分編內部的體係較合理的情形下，再導入財產權“準征收”規範，不僅影響各分編內部脈絡之融貫性、秩序性目標的實現，而且勢必會影響到現行立法工作的順利開展。
（二）財產權“準征收”規範與行政法典內、外體係如何融貫
現代社會，公私法之間的關係呈現出模糊化、交融化的局麵。因而不論是在各類私法性規範體係中，還是在各類公法性規範體係中，國家公權力對私有財產權限製的規範樣態十分常見。從這些規範樣態的內在結構來看，我們大致可將其分為兩類：一是不予補償的限製性規範；二是應予補償的限製性規範。前者如《礦產資源法》第20條、第25條、第30條，《野生動物保護法》第13條，《環境保護法》第29條，《自然保護區條例》第10條、第18條、第26條，等等；而後者如《礦產資源法》第36條、《石油天然氣管道保護法》第14條、《野生動物保護法》第9條、《環境保護法》第31條、《自然保護區條例》第27條，等等。由此而來的難題是，在上述兩類規範中，是否給予補償的區分基準何在？如何從解釋論層麵探尋其背後的邏輯和機理？顯然，對此類問題的回答，乃是從法原理層麵釋明上述規範立論的基礎；如果我們不認真對待這一議題，不僅會傳遞出立法隨意化的負麵信號、影響到“規範公權、保障私權”目標的實現，而且會導致現行法體係內部的抵牾、衝突等負效應的發生。
在筆者看來，將財產權“準征收”導入到我國行政法典，可以較為妥當地處理上述難題。如前所述，在財產權“準征收”語境下，國家公權力對私有財產權的限製屬於“過度限製”範疇，此時受限財產權人遭受了“特別之犧牲”，給予公平、合理的補償，實屬公權與私權、公益與私益平衡之內在需要。循此原理，在上述兩類規範結構中，如果明定需要補償的話，我們可以將其立論基礎解釋為“準征收”原理的支撐；反之，則屬於財產權“適度限製”範疇。這一做法不僅為立法者製定此類規範提供了邏輯和價值層麵的指引功能，而且可消解實定法體係上的內在衝突。當然，此種情形下的法體係上的協調性、秩序性目標之實現，乃是藉由“準征收”原理來作為解釋論基礎的。故而，可以說，財產權“準征收”在我國行政法典上的落地，無疑為行政法典內、外體係之融貫目標的實現提供了法原理上的支撐。
在此，需要注意的是，就上述兩類規範在我國實定法上的數量來看，不予補償的限製性規範要明顯多於應予補償的限製性規範。實際上，如果認真加以檢視，許多情形下的財產權限製是構成“準征收”的，屬於應予補償的限製性規範，因而其規範結構中應該納入補償性規定，但結果往往是以不予補償的限製性規範樣態出現。造成這一現狀的原因很多，“準征收”製度在我國實定法層麵的缺失無疑是重要的原因。因此，從這個角度來講，在財產權“準征收”導入我國行政法典後，以該製度邏輯和機理為指引，對部門法中廣泛存在的不予補償的限製性規範之妥當性予以審思和評估，對不當規定予以修改、妥當規定繼續保留，無疑成為一項重要而又緊迫的法製課題。
（三）財產權“準征收”規範結構如何設計
在前述基礎上，接下的工作應是：在行政法典中設計出財產權“準征收”規範的具體條文。就此而言，方法論層麵需要回答：以單一的條文形式原則性、概括性地揭示這一規範樣態，還是藉由數個條文具體性、詳細性地表達這一規範樣態？從理論上講，這兩種做法各有利弊，究竟選擇何者，由規製對象自身屬性來決定較為妥當。如前所述，財產權“準征收”牽涉到公私法兩個領域，包含概念識別、典型類型、判定基準、補償體係、救濟機製等諸多內容。故而，藉由單一的條文來表達其規範樣態，不僅難度較大，而且實踐效果未必妥當；相反，盡可能地通過規範群形式來詮釋這一製度的樣態，一來能夠最大程度實現這一製度的具象化目標；二來便於實踐操作。此外，考慮到行政法典的公法屬性，關涉財產權“準征收”的私法性內容可藉由轉介性規範來處理甚有必要。
遵循上述方法論範式，筆者對財產權“準征收”的規範群作如下設計：
第xx條：財產權準征收是立法或者政府管製措施等對民事主體財產權的過度限製構成實質剝奪，權利人因此而承受特別犧牲，並有權請求國家給予公平、合理的補償。
第xx條：財產權準征收包括占有準征收和管製準征收。
第xx條：認定財產權準征收，應當考慮受限財產權的對象、性質、結果、損失程度、國家政策等因素。
下列情形不屬於財產權準征收：
（1）因財產自身的危險性而受限遭受的損失；
（2）因公害防止而對財產限製造成其損失的；
（3）其它不構成財產權“準征收”情形的。
第xx條：國家應當對財產權準征收中承受特別犧牲的當事人按照市價標準，給予公平、合理的補償。
第xx條：財產權準征收補償除適用補償金方式外，也可以適用容積轉移、開發權交易、稅費優惠、替代金等方式。
第xx條：因財產權準征收補償發生爭議的，當事人可以先向行政機關申請行政複議，對複議決定不服的，再向人民法院提起行政訴訟，也可以直接向人民法院提起行政訴訟。
【關鍵詞】行政法典 公益征收 “準征收” 特別犧牲 過度限製
文章來源：《政法論叢》2023年第2期
因篇幅所限，省略原文注釋及參考文獻。
一、引言：我國行政法典編纂須認真對待財產權“準征收”
所謂財產權“準征收”，主流觀點一般認為，其主要是指國家公權力對私有財產權形式上的限製構成了實質上的剝奪，財產權人為此而承受了“特別的犧牲”，此時，本著妥當協調各方利益衝突的需要，須對受到“特別犧牲”的當事人給予公平、合理的補償。就此而言，在財產權“準征收”語境下，國家公權力對私有財產權的限製，雖無征收之名，但卻有征收之實。自美國聯邦最高法院1922年作出第一個“準征收”判決（pennsylvania coal co.v.mahon，260 u.s.393（1922））以來，以美國、德國等為代表的發達國家圍繞這一議題的理論研究從未間斷，並藉由大量的司法判例形成了豐富的理論體係。
從當下我國實踐來看，不論是立法文本、司法案例還是國家出台的各類政策性文件，均存在大量的財產權“準征收”情形。以立法文本為例，在我國現行土地資源利用與管理、礦產資源開發、城鄉規劃、野生動植物資源保護、生態環境和自然資源保護、曆史文化古跡保存、公路建設、自然災害防治、動物防疫、民用航空等領域，存在大量的財產權限製性規範。關涉這些規範中的財產權限製是否構成財產權“準征收”，無論是學理還是實務，均對此爭議不斷。受此影響，許多規則的設計相當粗糙，難以在實踐的運行中實現公權與私權、公益與私益二者平衡的目標；再從國家出台的各類政策性文件來看，在“全國主體功能區規劃”“街區製”“機動車尾號限行”“網約車合法化”等大量的國家政策中，亦較為廣泛的存在公權力對私有財產權“過度限製”構成“準征收”之情形，並由此而引發了諸多的爭議；此外，在司法實踐中，各地法院所做的判決亦直接或間接牽涉到財產權“準征收”。這方麵的典型案例有：重慶巴某休閑體育有限公司訴重慶市巴南區人民政府行政補償糾紛案、龍門縣人民政府與梁捷梅土地行政規劃及收回行政糾紛上訴案、廣州嘉穗房地產開發有限公司訴被上訴人廣州市國土資源和規劃委員會責令限期交地決定一案、代修吉等訴雲陽縣農業委員會強製拆除長江養魚攔網賠償糾紛案、陳興萍訴重慶市沙坪壩區人民政府行政補償糾紛案，等等。不過，須指出的是，盡管許多法院的判決文書並沒有出現財產權“準征收”這一表達，但從其判決說理來看，其本質上乃是“準征收”邏輯的鮮明體現。
由此可見，財產權“準征收”現象已彌漫到我國社會生活的各個角落，成為觸手可及的客觀存在。然而，與之形成鮮明反差的是，不僅我國現行實定法尚無明定財產權“準征收”，更遑論圍繞其展開製度化、體係化的法律建構，而且至今學理上亦沒有給予其認真對待。概言之，財產權“準征收”在當下我國的立法文本上處於被遮蔽的狀態、在學理上處於陰暗的角落。這一方麵凸顯出我國財產權限製法律製度建設的滯後性，已難以及時回應當下的現實訴求；另一方麵亟需立足當下的客觀實際，從製度的理性化建設層麵，認真對待這一重大法製議題。按理講，2020年我國出台的《民法典》理應對此重大議題作出積極回應。然而遺憾的是，《民法典》第117條仍然明定的是傳統財產權征收模式“直接剝奪”型模式，而忽視了對財產權“準征收”——“間接剝奪”型模式——的安排。受民法典編纂的影響，我國行政法學界近年來發出製定行政法典的呼聲。2021年4月《全國人大常委會2021年度立法工作計劃》的公布，更是明確將“行政基本法典的編纂工作”列入立法安排。可以說，這一做法正式拉開了我國行政法法典化的序幕。在此背景下，為克服現行立法關涉財產權公益征收法律製度設計的缺漏，藉行政法典編纂設置財產權“準征收”規範體係，無疑必要而又迫切。當然，隨之而來的問題是：中國語境下財產權“準征收”的生成邏輯何在？我國行政法典設置財產權“準征收”規範體係是否具有法理上的正當性？我國行政法典下的財產權“準征收”規範體係如何表達較為妥當？諸多問題，不一而足。據此，下文擬對上述三個主要問題逐一釋明，以期為財產權“準征收”導入我國將來編纂的行政法典提供相應的理論參考。
二、中國語境下財產權“準征收”的生成邏輯
總體而論，中國語境下財產權“準征收”的生成邏輯主要體現在兩個方麵：公益征收模式從“一元”向“二元”轉變的現實需要；財產權限製規範精細化構造的客觀訴求。前者為外部視角，後者為內部視角。
（一）外部視角：公益征收模式從“一元”向“二元”轉變的需要
就財產權一般涵義而言，e.g.furubotn先生曾指出，“在法律與經濟學的研究共識下，財產權可被定義為：界定個人有關於稀少資源之利用地位的一套經濟與社會關係”，並認為應凸顯其“財產權的內容以特定、可預期之方式影響資源的配置與使用”的特質。基於此邏輯，關涉財產權之配置、運行的法律製度安排，其本質上乃是緩解資源的稀缺性與人的需求無限性之間的矛盾，進而最終滿足人的生存和發展需要。尤其資源稀缺性日益凸顯，而人的需求無限性日益增加的背景下，財產權製度的功能和價值就愈發彰顯。為進一步重申財產權製度的價值和意義，17世紀的grotius先生以自然法詞語闡述私有財產權，認為財產權是在法律之上的，亦稱為原始基本權，經過不同思潮的修正，原則上皆肯認財產權是先於國家與實定法存在的基本權利，以此延伸出“防禦權”及“有限政府”之概念。如此，人民的財產基本權利，其性質乃是一種“超實證法的權利”,而非單單地依賴國家創設及規定出來的權利；財產權的界定不僅關涉到權利人的生存和發展需要，而且影響到資源的配置和利用。故而現代的法律體係無一不對財產權加以嚴格保護，其緣由亦就不難理解。
循此邏輯，國家對公民財產權的征收，實屬對公民財產權這一基本權利的最為嚴厲的剝奪，有悖於財產權之本質內涵。故而，為有效保障公民財產權、規範國家征收權的行使，現代各國立法都對財產權征收啟動要件加以明確規定：“必須符合公益之需要”“給予公正之補償”“依法定程序”。如果政府動用征收權，不能滿足上述要件，則屬於違法侵害人民的財產權利。為順應這一趨勢，我國《憲法》《民法典》《土地管理法》等法律法規圍繞財產權征收所作的係統性規定，亦主要是對上述三要件的明確化、具體化。
客觀而言，盡管當下我國實定法圍繞財產權征收的法律規定，對保障公民財產權、規範政府征收權的行使起到了重大作用，但從實踐看，因財產權征收所引發的糾紛十分普遍，從而在一定程度上凸顯出這一製度的係統性缺陷。為此，近年來，學理上就財產權征收法律製度的修改和完善提出了諸多的寶貴建議，主要體現在以下三方麵：一是從實體和程序兩個層麵明確公共利益之內涵；二是建構公平的征收補償製度規範體係；三是完善征收權行使的法定程序。總體觀之，學界圍繞上述三項議題的探討，意義和價值殊值肯認。但須指出，上述學理探討的出發點和落腳點主要聚焦於財產權征收一元模式——“剝奪”型模式（傳統公益征收模式），而對實踐中廣泛存在的類似於財產權征收，或者說，達到財產權征收效果的“準征收”——“過度限製”型模式，卻少有探討。
在筆者看來，基於曆史和邏輯的雙重考量，國家公權力對公民財產權之剝奪乃是典型的財產權傳統公益征收模式，或者說，是財產權征收一元模式；與之相對應，國家公權力對公民財產權之限製，如屬於“過度限製”，並造成財產權人“特別之犧牲”的話，即構成財產權“準征收”，亦應該被納入到財產權公益征收模式來調整。相對於傳統公益征收模式而言，可以將其界定為財產權現代公益征收模式。據此，法理上，可以將財產權公益征收模式分為：“一元模式”與“二元模式”。前者僅指財產權傳統公益征收模式——財產權“剝奪”型模式；而後者不僅包括財產權傳統公益征收模式，亦包括財產權現代公益征收模式——財產權“過度限製”型下的“準征收”模式。簡單講，財產權公益征收模式=財產權“剝奪”型的傳統公益征收模式+財產權“過度限製”型的現代公益征收模式。如果僅承認財產權公益征收模式為“剝奪”型的傳統公益征收模式，而否認或排斥“過度限製”型下的現代公益征收模式的話，不僅難以順應社會情勢變遷，也會相應地阻止財產權公益征收規範的結構性升級，更遑論建構一套符合現代社會需要的財產權公益征收法律製度體係。如此，財產權“準征收”的生成，乃是我國財產權公益征收從傳統“一元”模式向現代“二元”模式轉變的現實需要。
須強調的是，承認財產權公益征收模式的二元化，具有比較法上的經驗支撐。譬如，以德國為例，其公益征收概念的形成和發展曆經近代、古典、魏瑪時期和《基本法》時期。實際上自魏瑪時期以來，財產權征收的方式就發生了轉變，即不限於對財產權的全部或部分的剝奪，隻要是限製該財產權利之行使，亦足以形成征收之侵害。換言之，財產權公益征收的主要特征是對私有財產權的侵犯，這種侵犯財產權的方式，既可以是以剝奪方式為之，亦可以是以限製方式為之。因而可以說，自魏瑪時期以來，德國財產權公益征收立法模式就呈現出二元化特征：傳統“剝奪”型模式﹢現代“過度限製”型模式。再以美國為例，學理上圍繞公益征收與警察權力之界分的文獻汗牛充棟。不過，這裏的公益征收不僅包括傳統“剝奪”型征收，亦同樣包括現代“過度限製”型征收；而這裏的警察權力則僅指國家基於公共利益之需要（如維持公共安全、健康、道德、和平、安寧及秩序等），對私有財產權予以一般性限製（“單純無補償性限製”）的權力。如果政府行使警察權給財產權人造成“特別之犧牲”的話，就有可能轉化為對公民財產權之征收（這裏主要是指財產權“準征收”）。
（二）內部視角：財產權限製規範精細化構造的需要
財產權“準征收”的生成，是財產權公益征收立法模式從“一元”向“二元”轉變的現實需要，這是從外部視角揭示財產權“準征收”的生成邏輯；除此之外，自內部視角切入，財產權“準征收”的生成，乃是財產權限製規範精細化構造的客觀訴求。從我國現行實定法體係看，財產權限製的規範形態主要分為私法上的限製和公法上的限製兩大類型。前者又進一步分為約定限製（主要是當事人之間藉由契約方式來完成）和法定限製（譬如，相鄰關係的財產權限製等）兩種樣態；而後者主要是指國家公權力對私有財產權的限製，其主要目的是滿足公共利益（福祉）之需要。當然，本文在此主要是以後者為探討對象。
就財產權公法限製的法理基礎而言，學理上一般認為其是財產權社會義務的體現。財產權社會義務是財產權受國家公權力限製的實質要義和內在理據。從曆史和現實的雙重麵向看，財產權社會義務性理論的產生、發展和演變經曆一個較長過程。具體講，古典的財產權所描述的是絕對保障概念，即財產權人可以根據自己的個人愛好而任意處分其財產權，立法不得對其進行任何限製或者禁止，這是古典自由主義思潮下的產物。然而，伴隨社會經濟的迅速發展，尤其資本主義所帶來的社會貧富不均問題，開始出現了財產權保障概念相對化的思想，即財產權人在處分財產權時需要考慮到社會公共利益的存在，進而需要接受必要的限製。在此背景下，各國開始強調財產權的社會性、義務性，也就是國家基於公益而限製財產權，如果不至於太過，乃屬於憲法所許可，不需對所有權人加以補償。換言之，財產權的私使用性必須受到社會義務約束，而在某些情形下受到程度不一的限製。此種思潮首先反映在1919年的德國魏瑪憲法第153條第1項、西德基本法第14條第2項。戰後的日本效仿德國，在憲法中規定“財產權之內容須合於公共福祉，以法律規定之。”我國台灣地區憲法第23條規定，國家基於公共利益之必要，得亦法律限製之。此涉及財產的社會義務性（相對概念為“特別犧牲”）。至此，大多數國家和地區皆對於財產權加諸一定程度的限製；國家公權力對私有財產權限製的正當性依據是：財產權社會義務理論。這一點無論是學理還是實務，均已達成共識。
不容置疑，實踐是不斷發展的，理論亦同樣是處於不斷發展的狀態。盡管財產權社會義務理論為國家公權力限製私有財產權提供了正當性訴求，但實踐中由此而來的一個問題是：國家基於財產權社會義務理論對私有財產權的限製，究竟在何種範圍內，方為妥當、適度，而不至於侵犯到財產權的本質，給受限財產權人造成“特別之犧牲”？釋明這一難題，亦就是在理論上亟需要回答國家公權力對私有財產權的限製程度究竟屬於“適度限製”還是“過度限製”這一基本命題。前者屬於財產權人可以承受的範圍；而後者則超出了財產權人承受的範圍，造成了財產權人“特別之犧牲”，須對受到“特別犧牲”的當事人給予公平、合理之補償，方可達至社會正義。不過，須指出的是，不論是“適度限製”還是“過度限製”，均是財產權受限程度的判斷問題。我們在理論上區分二者的主要法律意義是：判斷對受限財產權人是否需要給予補償。可以說，當下學理上圍繞財產權社會義務這一重大基礎性議題的法理探討，主要是聚焦於此議題下的國家公權力對私有財產權“限製程度”的判定層麵。既然財產權“受限程度”的判斷成為當下財產權限製法律製度深入建設時需要重點研判的議題，那麽我們亦就不難理解和預測公法語境下財產權限製法律製度建設的未來走向——財產權“適度限製”與“過度限製”的法製度構造。在此背景下，財產權“準征收”的生成，無疑是積極回應了財產權限製規範精細化構造的客觀訴求。
實際上，法律製度發展和演進的一個基本麵向是，其規範配置不斷地趨於精細化狀態。法律規範配置的精細化，不僅是法律理論自身演進邏輯的內在要求，也是法律規範適應情勢變遷、調整紛雜社會關係的必然需要。早期，學理上對於財產權限製這一議題的研究，主要是尋找其背後的正當性理據，即國家公權力在何種條件下方可限製私有財產權。這是公法語境下財產權受限議題探討的邏輯前提。因而圍繞財產權限製規範的配置亦就主要聚集於國家公權力對財產權限製的原因或理據層麵，比如公共利益（福祉）的內涵如何界定、正當法律程序如何定位等。然而，伴隨社會經濟的迅速發展，多元主體利益訴求的日益凸顯，尤其是國家公權力對私有財產權限製形態的紛繁複雜，致使財產權受限程度不一，進而引發了諸多爭議。為解決這些爭議，避免類似糾紛不斷發生，理論上圍繞財產權受限程度這一議題展開深入的作業就尤為必要且迫切。故而基於這一背景，財產權限製規範配置的精細化亦就勢所必然。
三、財產權“準征收”導入我國行政法典的理據
上文已從不同視角指出我國財產權“準征收”的生成邏輯。在這一基礎上，不難得出，當下財產權“準征收”的生成是由曆史和現實的雙重訴求決定的。不過，需要指出的是，我們在理論上詮釋這一命題的生成邏輯，僅是回答了財產權“準征收”從何而來、為何產生這一基礎性問題，並不能由此直接得出：應將其導入到我國行政法典中予以相應的製度安排和規範設置。換言之，在中國語境下，行政法典是否有必要引入財產權“準征收”、能否引入財產權“準征收”，還需要進一步考量中國法的體係、製度等自身特色，從必要性和可行性兩個角度加以深入的法理證成。實際上，自方法論角度而論，將一項新製度導入到部門法規範體係中，一般需要接受以下四個方麵的檢驗：一是法思想上，該新製度背後承載的價值、理念等是否與部門法的價值、理念相一致或統一。這是從宏觀的方向層麵驗證新製度導入部門法所不可回避的基礎性議題；二是法體係上，該新製度被導入到部門法規範體係後，是否會破壞部門法的體係化秩序，影響其體係效應的發揮或實現；三是法技術上，該新製度能否藉由相應的規範技術成功導入到部門法規範體係中，以具體的規則形式展現；三是法效果上，該新製度被導入到部門法規範體係後，其規範效應如何？譬如，其是否有助於指導實踐、是否便宜司法適用等，諸如此類問題均需要予以客觀評估。有鑒於此，下文擬遵循上述方法論範式，著重從法思想、法體係、法技術三個層麵，來驗證財產權“準征收”導入我國將來編纂的行政法典的必要性與可行性。
（一）法思想：提升行政法典中財產權公益征收規範的先進性
不論我國的行政法典將來采取何種體例編製，財產權公益征收製度自當作為其重要的製度範疇。從宏觀維度說，現代財產權公益征收立法是否先進的重要衡量標誌是，法思想上是否真正踐行“保障被征收人的財產權”理念。這是決定公益征收法律製度理性化展開的內核和命脈。因此，從立法的基本要義來講，認真對待財產權公益征收立法之法思想這一重大議題，頗為重要。鑒於這一背景，我國將來的行政法典編纂中導入財產權“準征收”法律製度，契合了“保障被征收人財產權”的基本要義，有助於從法思想層麵提升現代財產權公益征收立法的先進性。
具體來講，就財產權保障之內容而言，理論上有“存續保障”和“價值保障”兩種類型之分。前者主要是指財產現有存續狀態之保障，以使人民可就財產依其現狀繼續為占有、使用、收益和處分。法理上，確保財產之存續狀態不改變，是傳統財產權保障最為基本、最為重要的內涵，藉此可對抗國家的違法侵害。故而，財產權的保障首先是“存續保障”，它是傳統財產權保障的核心部分、是維係個人基本生存和人格尊嚴的前提和基礎。此外，財產權的“存續保障”旨在強調財產權這一基本權利的防禦性功能。而就後者而言，其主要是指為了達到財產本身價值的保障，將應受保障的財產權擴張到所有具有經濟上財產價值之權利。換言之，財產權的“價值保障”非以維持財產權的現有狀態為目的，而是側重於財產權價值的保護。故而，在財產權受到剝奪或者過度限製時，國家應給予補償，以填補財產權價值所受到的損失。財產權的存續狀況改變是財產權的“存續保障”向“價值保障”轉變的前提。基於財產權“存續保障”的基礎性地位和高強度防禦侵害的保護結構，以及防止國家公權力隨意架空公民財產權“存續保障”之情形的發生，現代各國公益征收立法無不就財產權的“存續保障”向“價值保障”之轉變設定嚴格的法定要件：正當理由（基於公共利益之需要）、公正或合理之補償、具備或符合相應的法定程序、比例原則。從這些要件看，即使某特定項目構成公益征收的正當理由，但無公正、合理之補償、不符合相關的征收法定程序，國家公權力亦不可剝奪財產權的“存續保障”。須注意的是，盡管財產權“存續保障”和“價值保障”二者的內涵、地位不同，但本質上均是對財產權的保障。財產權的“存續保障”為公益征收程序的啟動設置了嚴格的法定要件；財產權的“價值保障”則為公益征收補償的公正、合理提供了支撐。
循此邏輯，當下我國財產權公益征收立法在“財產權保障”這一重要議題上尚存諸多弊端：一方麵，現行實定法上關涉財產權公益征收模式的規定尚不能滿足財產權“存續保障”之要求。如前所述，我國現行實定法上關涉財產權公益征收模式，踐行的乃是傳統單一的“剝奪”型機製。在這一模式下，國家公權力隻有對財產權進行了“剝奪”，方能構成財產權公益征收。然而，從實踐看，國家公權力對財產權形式上的限製，但卻構成實質上剝奪（亦即財產權“準征收”）的情形非常普遍。如果立法仍然恪守財產權剝奪為公益征收的單一模式、掩蔽或淡化財產權“準征收”這一現代財產權公益征收模式，不僅不符合財產權公益征收模式從“傳統”向“現代”的走向，而且與財產權“存續保障”這一價值理念背道而馳。另一方麵，現行實定法上關涉財產權公益征收補償對象或範圍的規定尚不能滿足財產權“價值保障”之要求。如前所述，我國現行實定法關涉財產權公益征收模式踐行單一的“剝奪”型機製。在這一模式下，隻有受剝奪的財產權人方可獲得相應的補償。而對於某些受到國家公權力“過度限製”、遭受“特別犧牲”之財產權人而言，盡管其財產權在形式上沒有被國家公權力“剝奪”，但其效果與財產權被“剝奪”並無二致。對此，如果立法不對這些遭受“特別犧牲”的當事人給予公平、合理之補償作出相應的規定，亦就難以契合財產權“價值保障”之理念。克服上述弊端的理性選擇是：在我國將來的行政法典編纂中引入財產權“準征收”。這不僅是財產權“存續保障”理念的要求，更是財產權“價值保障”理念的體現。因此，我國行政法典引入財產權“準征收”，乃是從法思想層麵提升我國公益征收規範先進性的體現。
（二）法體係：提升行政法典中財產權公益征收規範的科學性
不容置疑，體係是法典理性化、科學化之標誌，部門法之間、部門法內部規範之間，均是存在某種內在關聯的。換言之，自法體係角度而言，不同部門法規範之間以及部門法內部規範之間並非零零散散、雜亂無章的存在，而是自成一體、存在某種內在的邏輯脈絡。這是“法體係效應度”理論的內在訴求。實際上，體係化一直以來都被視為大陸法係法學科建構的基本標誌。在大陸法係的法學家看來，體係化不僅被視為法學科得以理性與科學之存在的象征，還是維護法秩序的安定與正義最為根本的手段。一般而言，當我們在評價某一部門法製度設計和規範配置是否合理、科學時，“體係效應度”就成為一項重要的考量指標。“體係效應度”越高，則說明該部門法規範的邏輯脈絡越清晰、明確，法體係內部秩序化程度就越高；相反，則說明該部門法規範的邏輯脈絡關聯度低下，法體係內部秩序化程度較差。是故，當我們在研判某一法律製度，追求該製度在實定法上的妥當定位時，不能僅僅停留在該製度內部之結構的調整、修正或升級層麵，而應該放寬視野，從更為宏觀的法體係效應角度加以充分考量，審思該製度與其他製度之間的內在關聯。唯有如此，方可透視其內在的邏輯脈絡，進而能夠從係統性、整體性的視角妥當地表達該製度的規範樣態。
自公私法兩大體係來看，我國公益征收立法規範既散見於公法性體係中，也散見於私法性體係中。無論是公法性的公益征收規範，還是私法性的公益征收規範，均是公益征收法律製度不可或缺的重要內容。總體而言，公法性的公益征收規範偏重於限製公權力；私法性的公益征收規範偏重於保護私權利。二者相互合作，共同規製著公益征收法律製度的實踐運行。按理講，我國公益征收法律製度的修改、變動或升級，亦應該在這兩大體係內，根據不同法域屬性的要求，進行有針對性的自我調整。但需要指出的是，根據上述所講的“法體係效應度”理論，這種內部自我調整式的修改還需要遵循不同規範之間的協調原則，以此滿足邏輯脈絡相統一之要求。不過，遺憾的是，當下我國學界圍繞公益征收製度修改的諸多法理探討，對“體係效應度”理論的關注並不夠，其中一個典型事例是：忽視財產權“準征收”法律製度的建設。鑒於此，為從法體係層麵提升我國財產權公益征收規範的科學性，亟需要在將來我國行政法典編纂過程中設置財產權“準征收”製度。唯有如此，方可實現其體係效應的最大化目標。
其一，我國行政法典明定財產權“準征收”，是行政法典進一步落實憲法理念、原則、內容的實質訴求，進而能夠提升憲法和行政法典在財產權公益征收規範設置上的體係化效應。部門法與憲法之間的關係究竟如何定位，一直是法學界研判的重大基礎性議題。當下無論是民商法、刑法、行政法還是其他部門法，均圍繞其與憲法之間的關係定位問題展開了大量的法理探討。這不僅是中國特色社會主義法律體係科學架構的現實需要，更是新時代憲法價值實現、部門法製度理性化構造的本質要求。從一定意義上講，隻有厘清憲法與部門法二者之間的關係，方可在整個法律體係框架內妥當定位具體的法律製度。實際上，無論是從事實層麵還是從價值層麵，我們要想獲得對某一法律製度的準確認知，進而在此基礎之上實現其妥當適用的目標，終究離不開對憲法與部門法二者關係的準確把握。
總體而論，目前學理上圍繞憲法與部門法二者關係的認識，大致可概括為三類：一是“部門法是憲法的具體化”；二是“部門法的合憲性解釋”；三是“部門法的合憲性審查”。顯然，上述三種關係層層遞進，即既然部門法是對憲法理念、原則和內容的具體化，或者說，是憲法理念、原則和內容層層下沉的體現，那麽部門法中的規範在理解上如有爭議或者在解釋上存在多種可能性時，選擇最符合憲法理念、原則和內容的解釋方案無疑是最為合理的，此即“部門法的合憲性解釋”的實質要義；此外，如果部門法中的規範與憲法的理念、原則和內容相衝突，則需要按照“部門法的合憲性審查”原則來處理。由此而言，不論是“部門法的合憲性解釋”，還是“部門法的合憲性審查”，均是“部門法是憲法具體化”這一基本要義的邏輯使然。可以說，上述三種關係，其內在脈絡一目了然。其中，“部門法是憲法的具體化”這一命題乃是部門法與憲法之間最為基礎性的關係，其它的關係均是派生於這一命題。
循此邏輯，在我國將來的行政法典編纂過程中，引入財產權“準征收”，形成現代財產權公益征收二元模式：傳統“剝奪”型公益征收模式和現代“過度限製”型的“準征收”模式，不僅是順應情勢變遷、積極回應現實訴求的時代需要，更是行政法典進一步落實憲法“財產權保障”理念、原則和內容的客觀需要。唯有如此，方能提升憲法和行政法典在財產權公益征收規範設置上的體係化效應。實際上，部門法是憲法的具體化，這種具體化乃是一項永續的作業。部門法製度的嵌入、更新或者細化乃是這種具體化的實質體現，進而在此基礎之上推動憲法規範的內涵從抽象走向具體、從靜止走向動態。當然，在此過程中，憲法的價值、理念和內容等要素得以不同程度地實現。故而，從這個意義上講，憲法的發展離不開部門法的推動；而憲法的發展亦會進一步推動部門法的發展；部門法與憲法乃是在相互推動中共同發展的。
其二，我國行政法典明定財產權“準征收”，是行政法典與其它部門法之間保持體係化和諧的內在訴求，進而能夠提升行政法典和其它部門法之間在財產權公益征收規範設置上的體係化效應。就一項製度的法體係效應而言，除需要從部門法與憲法之間的關係出發加以研判外，還需要從部門法與部門法之間的關係出發加以認真考量。自法理角度觀之，任何部門法均有其獨特的調整對象。法律調整對象是法律存在和劃分的根據，隻有客觀存在某種社會關係需要某種法律去調整時，該法律才有存在的根據。故而法律的調整對象是法律“生死存亡”的重大問題。社會關係的複雜性、多樣性和變動性，使得法律的調整對象不可能整齊劃一而具有同質性。落入到不同部門法調整範疇的社會關係——調整對象，勢必會具有異質性的麵向。是故，部門法與部門法之間的區別亦就主要體現在調整對象的差異上。不過，需要指出的是，盡管不同部門法規範之間存在諸多的區別，但亦同樣存在內在的關聯性。這種關聯性為我們研判某項具體法律製度的體係效應提供了可行性。就其緣由而言，主要在於：同一社會關係可能落入不同部門法來調整，致使不同部門法共同擔負著某一社會關係調整的任務。在這一背景下，雖然不同部門法在規製同一社會關係時存在任務分工上的差異，但為保障規製目標的順利實現，保持各自規範之間內在的關聯性，達到體係效應上的最大化目標亦就成為立法首當其衝需要認真對待的議題。
實際上，自立法論而言，如果立法者在進行部門法立法時，不考慮部門法與部門法之間的關聯性——體係效應，而純粹在各自部門法內部封閉式作業的話，那麽從整體來看，部門法與部門法之間的規範配置勢必會產生諸多的矛盾和衝突，進而阻卻“法體係效應度”的最大化實現，更遑論法體係內部的秩序化、和諧化目標之達成。對此，有德國學者旗幟鮮明地指出，“法學上的體係思考，雖然並非是將某種價值或價值位階予以絕對固化，但還是希望借由體係化來維續法秩序的基礎標準的穩定性或持續性。”如前所述，當下在我國自然資源保護、土地資源管理、生態環境保護以及城鄉規劃等領域的實定法文本中，存在大量公權力對私有財產權限製的規定。從這些規範的結構來看，有的明文規定了須對受限財產權人給予補償；有的並沒有明定補償，而僅強調國家公權力有權對私有財產權進行限製。由此而來的問題是，國家公權力對私有財產權的限製，究竟在何種情形下須對受限財產權人給予補償呢？顯然，如果立法不對這一問題進行妥當回答，不僅不利於規範公權力、保障私權利這一基本理念的實現，而且勢必會使得現行實定法中關涉公權力對私有財產權限製的規範配置樣態相互矛盾，進而破壞了法體係上的和諧性、秩序性。鑒於這一背景，為實現法體係上的一致性目標，在我國將來編纂的行政法典中設置財產權“準征收”規範體係，並明定國家公權力對私有財產權進行何種限製方可給予補償，無疑是化解上述困惑，助推實定法規範的科學化、體係化的內在需要。
其三，我國行政法典明定財產權“準征收”，是行政法典內部規範之間追尋其內在脈絡、實現其邏輯上自洽的需要，進而能夠提升行政法典在財產權公益征收規範設置上的體係化效應。將財產權“準征收”導入我國行政法典，是否有助於行政法典規範之間邏輯自洽目標的實現，或者說，是否有助於提升行政法典內部規範之間的體係化效應？對此，在筆者看來，答案是肯定的。首先，許多部門行政法內部關涉國家公權力對私有財產權限製的規範類型諸多、形態多樣，尤其是有的規範結構明定了補償之情形；而有的規範結構並未明定補償之情形。此類現象的不斷增加，勢必會破壞法的體係效應之實現。為克服這一弊端，在行政法典中引入財產權“準征收”，明定國家公權力對私有財產權的何種限製程度方可給予補償，以此可提高部門行政法內部規範的體係化效應。實際上，在筆者看來，我國行政法典明定財產權“準征收”的一個最為重要的價值是：為國家公權力對私有財產權限製的規範配置和製度設計提供科學的理論指導；其次，行政法典設置財產權“準征收”，亦就意味著實定法在原來傳統公益征收模式的基礎上新增了“準征收”這一現代公益征收模式。這無疑豐富了公益征收的類型，進而細化了現有的公益征收規範結構體係，提高了規範的體係化效應。
（三）法技術：能夠藉由現行規範技術成功導入財產權“準征收”
從當下我國的法學研究範式看，解釋論構成了當下法學研究範式的一道靚麗風景線，甚至被學者們稱為當下法學研究範式轉型的標誌和衡量標準。究其緣由，恰如有學者所言，“在體係後時代，在中國特色的法律體係已形成的背景下，轉變傳統的‘立法中心主義’研究範式，立足於中國語境，對現行的法律規範進行解釋，以解決司法實踐需求與立法供給二者之間的張力，應成為法學研究的重心。”客觀而言，在當下我國法學研究範式轉型的大背景下，轉變傳統的以立法論為中心的研究範式，麵向司法實踐訴求，重視對現行立法文本進行教義學分析的解釋論研究，不僅是法學研究範式順應社會情勢變遷的需要，更是中國特色法律體係形成後的必然要求。實際上，法律規範是借助於語言這一載體而公之於眾的，但語言自身的不確定性、模糊性以及多義性等特征，勢必會影響法律規則自身內涵和外延的確定性。故而，借助於解釋論範式，釋明規則的邊界和射程，從而實現其內涵和外延的確定性，以此實現法律準確適用這一目標，最終達到定紛止爭的效果，相對於不斷修法、立法的立法論範式而言，更具有妥當性。
但是，辯證說來任何方法都是利弊共存的。進言之，基於功能限度的原理，任何一種法學研究範式，其功能都是有限度的，過分誇大或者貶低某一方法的功能，並非理性的選擇。在筆者看來，我們究竟采用立法論還是解釋論的研究範式，應視具體的研究對象而定。質言之，根據研究對象自身的屬性來選擇妥當的研究方法，而非一味地追求時髦，對應作立法論或者解釋論研究的對象，顛倒過來，偏作解釋論或者立法論的研究。一般而言，如果某一研究對象，立法上尚未予以體係化展開，窮盡現有的解釋方法，亦無法得以釋明的話，那麽，運用立法論研究範式，建議將來立法或者修法對這一問題予以規製實屬必要；相反，如果某一研究對象，在現行的實定法層麵，於形式維度，雖然難以直接、明確地找到其相應的規範表達，但借助於解釋論範式，經過相應的法教義學分析，即可得以釋明的話，那麽此時就無須運用立法論來倡導將來立法、修法處理之。回到本文所研判的議題，就財產權“準征收”的落地方式而言，綜合考量，以“立法論”方式處理較為妥當。其理由如下：
一是我國現行實定法並未明定財產權“準征收”法律製度，難為解釋論提供直接的素材。一般而言，運用解釋論方法的目的，往往是對現行實定法的法律規範之內涵和外延求得準確理解，進而獲至妥當適用的目標。換言之，服務於司法適用目標的解釋論範式，其主要功能是對現行實定法上的規範之內涵和外延予以澄清，以厘定其應有邊界。在這一背景下，如果解釋論所指涉的對象在現行實定法上處於缺位狀態的話，那麽適用這一範式的前提亦就難以成立。如前所述，由於財產權“準征收”在我國現行實定法上處於缺位狀態，關涉何為財產權“準征收”、如何判斷財產權“準征收”以及財產權“準征收”補償機製如何，等等，諸如此類的問題，亦就難以一一藉由解釋論範式獲至妥當的求解。
二是藉由解釋論範式亦僅是為個案的法律適用提供便宜，難以全麵回應現實訴求。相對而言，司法實踐中運用解釋論範式更主要是為個案的法律正確適用提供便宜。“解釋是一個變色龍”。同樣的法律規範，其內涵因法官主觀價值判斷的差異，而存在明顯不同的理解。在這一背景下，如果立法不對財產權“準征收”法律製度展開係統性規定，而完全依憑法官自身的主觀判斷來處理話，可能會造成“同案不同判”現象的大量發生，進而難以體現司法的公信力，更遑論滿足當下社會的現實訴求。
三是藉由立法論範式導入財產權“準征收”，能夠最大限度指導實踐工作的開展。財產權“準征收”的實定法化，亦就意味著立法上需要對這一法律製度展開係統性的建構，以此可為司法實踐的順利開展提供明確的、具體的規範指導，進而可最大限度地避免解釋者主觀上的恣意而帶來的裁判不公現象的發生。
上文已對財產權“準征收”在我國的落地方式進行了分析。不過，隨之而來的問題是：我們能否藉由現行的規範技術在我國行政法典中成功導入財產權“準征收”呢？對此，在筆者看來，答案是肯定的，即法技術上，我們能夠實現上述目標。具體而言：
一方麵，在我國行政法典編纂中導入財產權“準征收”，不會與其他製度產生衝突、不會造成規範抵牾現象的發生。自法理角度而言，實證法中的任何一項法律製度均有其獨特的價值和功能，其它製度所不可替代。製度擔負的功能和價值決定其存在的方式。從某種意義上講，在我國行政法典編纂中之所以需要導入財產權“準征收”，主要是由該製度所具有的獨特功能和價值決定的，即解決國家公權力對私有財產權限製所引發的係列法律問題。具體來講，在我國現行的實定法體係中，國家公權力對私有財產權的限製程度究竟屬於“適度限製”還是“過度限製”；在構成“過度限製”時是否需要給予補償；如果需要給予補償，那麽應如何補償；等等。諸如此類的問題，隻有在立法上係統性地明定財產權“準征收”法律製度，方可獲得妥當的答案。換言之，在我國現行的實定法規範體係之下，尚無具體的法律製度能夠回答上述現實而又具體的係列問題。從這個角度說，在我國行政法典編纂中導入財產權“準征收”，不會與其他製度產生衝突、不會造成規範抵牾現象的發生。
另一方麵，自法學方法論而言，藉由相應的轉介性規範可以實現財產權“準征收”在公私法兩個領域的順利接軌目標。一般而言，民事規範法律屬性的準確定位，乃是民事法律製度正確建構的邏輯前提。依民法原理，民事規範存在簡單規範和複雜規範之分，後者又可進一步分為任意性規範、倡導性規範、授權第三人規範、強製性規範和混合性規範。這些法律規範既各司其職，又相互配合，構成相對完整的法律規範體係。不過，在筆者看來，需要補充的是，複雜規範的類型還應該包括轉介性規範。這是實現公私法接軌的重要手段。如前所述，所謂財產權“準征收”乃是國家公權力對私有財產權形式上的限製，但卻構成實質上的剝奪，受限財產權人為此而承受“特別之犧牲”，此時需要對受到“特別犧牲”之財產權人給予公平、合理的補償，方可達至公權與私權、公益與私益之平衡。從這一概念的界定來看，財產權“準征收”規範的製度設計勢必會涉及公私法兩個領域。不論是私法層麵圍繞這一製度所展開的設計，還是公法層麵圍繞這一製度所展開的設計，均是這一法律製度整體性麵向所不可或缺的重要組成部分。基於此，為保障財產權“準征收”規範配置的妥恰，根據不同法域之屬性、功能上的差異，亟需要藉由轉介性規範來連接公私法兩個領域，以實現其體係化、秩序化、和諧化的目標。
四、我國行政法典中財產權“準征收”的規範樣態
基於上文的論述，不難看出，在中國語境下，財產權“準征收”的生成，乃是現代財產權公益征收法律製度區別於傳統財產權公益征收法律製度的顯著標誌。基於對現實訴求的積極回應，現代財產權公益征收法律製度應涵括財產權“轉移剝奪”與財產權“過度限製”二元類型。我國的實定法是否明定財產權“準征收”，並對此展開相應的製度構造和規範表達，是衡量我國財產權公益征收法律製度是否與市場經濟接軌，是否具有內在的邏輯理性，是否現代化、科學化、理性化的重要標誌。鑒於此，在將來我國的行政法典編纂之際，在其中設置財產權“準征收”規範，以此克服現行實證法財產權公益征收法律製度設計的缺漏，實現其從“傳統”向“現代”、從“一元”向“二元”的轉變，無疑必要而又迫切。當然，這亦就需要從微觀層麵回答以下三個問題：一是財產權“準征收”規範放在我國行政法典何種位置較為妥當？二是我國行政法典導入財產權“準征收”規範後，如何使其與行政法典內、外體係相融貫？三是我國行政法典中的財產權“準征收”規範樣態如何設計？
（一）財產權“準征收”規範宜放在行政法典何種位置
盡管目前學界圍繞行政法典編纂的體係結構安排這一重要問題尚存爭議，但從目前支持編纂行政法典的呼聲來看，其主流觀點還是主張采用類似民法典下的“總則編+分則編”模式。就行政法典總則編而言，雖然學理上對其具體內容包括哪些、如何體係化地安排這些內容等看法不一，但基本上認為立法目標、調整對象、基本概念、基本原則、行政法律關係、行政組織、行政活動、行政監督、行政救濟、行政保障等內容是其應該必備的範疇；就行政法典分則編而言，學理上一般認為應按行政組織編、行政活動編、行政程序和信息公開編、行政監督編、行政救濟編來安排其體係結構。在上述背景下，筆者認為我國的行政法典宜在總則之行政活動這一章對財產權“準征收”作原則性規定；在分則之行政活動這一編對財產權“準征收”作具體規定。其理由如下：
第一，在行政活動部分對財產權“準征收”作出規定，與行政活動的內涵、範圍相吻合。就行政法的法理而言，行政活動的內涵較為豐富、範圍較為廣泛，既包括傳統的行政規則製定（比如行政法規、行政規章、行政規範性文件等）、行政規劃和行政決策、典型的行政執法行為（比如行政強製、行政處罰、行政征收征用、行政給付、行政確認、行政許可、行政獎勵等），亦包括行政指導、行政協議、行政調解、行政裁判以及各種新型行政行為等。如前所述，盡管財產權“準征收”與傳統征收存在明顯的區別，但二者均是國家行使公權力的結果，與行政強製、行政處罰、行政給付、行政確認、行政許可、行政獎勵等行政行為相似，均屬於行政活動範疇下的典型行政執法行為。因此，從這個角度而言，在行政活動範疇下對財產權“準征收”作出相應的規定，實屬妥當。
第二，在行政活動部分對財產權“準征收”作出規定，是製度安排體係化、秩序化的內在需要。在行政活動部分設置財產權“準征收”規範，能夠較為明確的展示出我國法踐行了財產權公益征收二元化模式：“財產權剝奪”型下的傳統公益征收模式+“財產權過度限製”型下的“準征收”模式，或者說，是“財產權剝奪”型下的傳統公益征收模式與“財產權過度限製”型下的“準征收”模式藉由實證法方式最為妥切表達的體現。實際上，盡管這兩類模式，在概念、特征等方麵具有許多差異，但二者本質上均屬於對財產權的公益征收，財產權人均因此而遭受“特別犧牲”。因此，從權利保障角度講，將二者並列規定於同一編中實屬妥當。此外，將這兩類模式並列的規定於前後條文中，具有明顯的結構清晰、層次分明、邏輯合理等優點，而這無疑是法體係協調的內在需要。
第三，在行政活動部分對財產權“準征收”作出規定，是便於現有立法、行政和司法工作開展的需要。如果不將財產權“準征收”放到上述所講的位置，而是置於行政法典其他各分編的話，至少具有以下弊端：一是打亂了傳統公益征收與“準征收”在體係結構上的布局，難為行政執法和司法適用提供便利；二是降低其他各分編內部體係上的協調性。實際上，在其他各分編內部的體係較合理的情形下，再導入財產權“準征收”規範，不僅影響各分編內部脈絡之融貫性、秩序性目標的實現，而且勢必會影響到現行立法工作的順利開展。
（二）財產權“準征收”規範與行政法典內、外體係如何融貫
現代社會，公私法之間的關係呈現出模糊化、交融化的局麵。因而不論是在各類私法性規範體係中，還是在各類公法性規範體係中，國家公權力對私有財產權限製的規範樣態十分常見。從這些規範樣態的內在結構來看，我們大致可將其分為兩類：一是不予補償的限製性規範；二是應予補償的限製性規範。前者如《礦產資源法》第20條、第25條、第30條，《野生動物保護法》第13條，《環境保護法》第29條，《自然保護區條例》第10條、第18條、第26條，等等；而後者如《礦產資源法》第36條、《石油天然氣管道保護法》第14條、《野生動物保護法》第9條、《環境保護法》第31條、《自然保護區條例》第27條，等等。由此而來的難題是，在上述兩類規範中，是否給予補償的區分基準何在？如何從解釋論層麵探尋其背後的邏輯和機理？顯然，對此類問題的回答，乃是從法原理層麵釋明上述規範立論的基礎；如果我們不認真對待這一議題，不僅會傳遞出立法隨意化的負麵信號、影響到“規範公權、保障私權”目標的實現，而且會導致現行法體係內部的抵牾、衝突等負效應的發生。
在筆者看來，將財產權“準征收”導入到我國行政法典，可以較為妥當地處理上述難題。如前所述，在財產權“準征收”語境下，國家公權力對私有財產權的限製屬於“過度限製”範疇，此時受限財產權人遭受了“特別之犧牲”，給予公平、合理的補償，實屬公權與私權、公益與私益平衡之內在需要。循此原理，在上述兩類規範結構中，如果明定需要補償的話，我們可以將其立論基礎解釋為“準征收”原理的支撐；反之，則屬於財產權“適度限製”範疇。這一做法不僅為立法者製定此類規範提供了邏輯和價值層麵的指引功能，而且可消解實定法體係上的內在衝突。當然，此種情形下的法體係上的協調性、秩序性目標之實現，乃是藉由“準征收”原理來作為解釋論基礎的。故而，可以說，財產權“準征收”在我國行政法典上的落地，無疑為行政法典內、外體係之融貫目標的實現提供了法原理上的支撐。
在此，需要注意的是，就上述兩類規範在我國實定法上的數量來看，不予補償的限製性規範要明顯多於應予補償的限製性規範。實際上，如果認真加以檢視，許多情形下的財產權限製是構成“準征收”的，屬於應予補償的限製性規範，因而其規範結構中應該納入補償性規定，但結果往往是以不予補償的限製性規範樣態出現。造成這一現狀的原因很多，“準征收”製度在我國實定法層麵的缺失無疑是重要的原因。因此，從這個角度來講，在財產權“準征收”導入我國行政法典後，以該製度邏輯和機理為指引，對部門法中廣泛存在的不予補償的限製性規範之妥當性予以審思和評估，對不當規定予以修改、妥當規定繼續保留，無疑成為一項重要而又緊迫的法製課題。
（三）財產權“準征收”規範結構如何設計
在前述基礎上，接下的工作應是：在行政法典中設計出財產權“準征收”規範的具體條文。就此而言，方法論層麵需要回答：以單一的條文形式原則性、概括性地揭示這一規範樣態，還是藉由數個條文具體性、詳細性地表達這一規範樣態？從理論上講，這兩種做法各有利弊，究竟選擇何者，由規製對象自身屬性來決定較為妥當。如前所述，財產權“準征收”牽涉到公私法兩個領域，包含概念識別、典型類型、判定基準、補償體係、救濟機製等諸多內容。故而，藉由單一的條文來表達其規範樣態，不僅難度較大，而且實踐效果未必妥當；相反，盡可能地通過規範群形式來詮釋這一製度的樣態，一來能夠最大程度實現這一製度的具象化目標；二來便於實踐操作。此外，考慮到行政法典的公法屬性，關涉財產權“準征收”的私法性內容可藉由轉介性規範來處理甚有必要。
遵循上述方法論範式，筆者對財產權“準征收”的規範群作如下設計：
第xx條：財產權準征收是立法或者政府管製措施等對民事主體財產權的過度限製構成實質剝奪，權利人因此而承受特別犧牲，並有權請求國家給予公平、合理的補償。
第xx條：財產權準征收包括占有準征收和管製準征收。
第xx條：認定財產權準征收，應當考慮受限財產權的對象、性質、結果、損失程度、國家政策等因素。
下列情形不屬於財產權準征收：
（1）因財產自身的危險性而受限遭受的損失；
（2）因公害防止而對財產限製造成其損失的；
（3）其它不構成財產權“準征收”情形的。
第xx條：國家應當對財產權準征收中承受特別犧牲的當事人按照市價標準，給予公平、合理的補償。
第xx條：財產權準征收補償除適用補償金方式外，也可以適用容積轉移、開發權交易、稅費優惠、替代金等方式。
第xx條：因財產權準征收補償發生爭議的，當事人可以先向行政機關申請行政複議，對複議決定不服的，再向人民法院提起行政訴訟，也可以直接向人民法院提起行政訴訟。