【內容摘要】我國通過建設一體化在線政務服務平台和政務大數據體係推進政府數字治理。數字治理以行政行為標準化、規範化、清單化為基礎，實現跨地區、部門、層級政務數據共享及業務協同。行政機關之間通過平台協同調查、收集及審查判斷證據，證據行為由封閉向開放轉變，電子數據成為主要證據類型。數字治理讓證明更容易，可以適當提高證明標準，將原由申請人承擔的部分證明責任轉移至行政機關，行政活動在部分領域可采用實質審查規則，數據係統推送的證據原則上具有可采性。滿足行政程序調查收集及審查判斷證據需要，一體平台和政務大數據體係須建立案件事實調查輔助係統，提供證據材料識別、標識、提示及輔助質證等功能。
【關鍵詞】數字治理 行政程序 證據
文章來源：《政法論叢》2023年第2期
因篇幅所限，省略原文注釋及參考文獻。
我國上世紀八十年代推行辦公自動化，90年代推行“三金工程”，近年推行“互聯網+政務服務”，行政行為逐漸由線下向線上轉移。1996年行政處罰法生效後，普遍推行城管綜合行政執法，部分地區設立綜合行政執法局推行全麵跨部門綜合行政執法，作為綜合行政執法改革配套措施的智慧執法平台被推出。2003年行政許可法通過後，省、市、區縣三級普遍設立行政服務中心，將行政審批等政務事項集中至政務大廳辦理，部分地區設立行政審批局，將一級政府主要行政審批權集中至行政審批局行使。2018年以來的地方機構改革，廣西、江蘇、山東、福建等普遍采用行政審批局模式，四川省則在所有區、縣設立行政審批局，集中行使行政審批權。不論是行政服務中心模式還是行政審批局模式，智慧政務平台都是標準配置。為滿足國家治理體係現代化建設需要，越來越多的城市基於“互聯網+城市治理體係”框架建設城市運營中心，集合城市信息資源、運行監控、運行指揮及協同聯動，提升城市治理能力。智慧執法平台、智慧政務平台及城市運營中心等平台為行政機關之間數據共享、業務協同提供了基礎條件，也為數字治理奠定了基礎。
《法治政府建設實施綱要（2021-2025）》提出，運用互聯網、大數據、人工智能等技術手段促進依法行政，實現政府治理信息化與法治化深度融合，優化革新政府治理流程和方式，建設數字法治政府。國務院《關於加強數字政府建設的指導意見》提出，加強數據匯聚融合、共享開放和開發利用，促進數據依法有序流動，充分發揮數據的基礎資源作用和創新引擎作用，提高政府決策科學化水平和管理服務效率，到2025年，政府數字化履職能力、安全保障、製度規則、數據資源、平台支撐等數字政府體係框架基本形成，政府履職數字化、智能化水平顯著提升。數字技術與政府管理結合，將推進政府治理流程優化、模式創新和履職能力提升，構建數字化、智能化的政府運行新形態，實現政府數字治理。
我國行政程序證據規則分散規定在行政處罰法、行政許可法、行政強製法、治安管理處罰法、稅收征管法等法律之中，由證據調查、收集、審查判斷等規則構成。上述證據規則形成於非數字治理時代，基於傳統行政模式構建。雖然2021年修改後的行政處罰法將電子數據作為獨立證據類型，並規定非現場執法證據調查、收集、審查判斷等內容，行政處罰證據規則仍然建立在傳統行政執法模式基礎上，並未體現數字治理背景下數據共享、協同審查判斷證據材料等理念。數字治理變革行政體製，重構行政流程，需要調整證據規則以適應變革後的體製與程序，同時，適時調整證據規則也會促進數字治理深入推進。
一、數字治理改變行政管理方式、程序和證據行為
基於數據共享、提升行政效率、簡化行政程序、降低行政成本等考慮，各級政府對建設各類政務平台及實現數據共享有極大積極性。加之我國網狀行政體製的優勢，建設全國一體在線政務服務平台、全國一體化政務大數據體係頗具條件。相較於民事行為，行政行為最有可能全麵實現在線辦理，公共管理領域整體實現數字治理。
（一）建設一體平台、數字體係和治理機製，快速推進數字治理
我國采用中央政府統籌規劃和地方創新實踐的方式推進政府數字治理。自2016年以來，國務院及辦公廳先後發布了《關於加快推進“互聯網+政務服務”工作的指導意見》《關於加快推進全國一體化在線政務服務平台建設的指導意見》《全國一體化政務服務平台移動端建設指南》《政務信息資源共享管理暫行辦法》《全國一體化政務大數據體係建設指南》《關於在線政務服務的若幹規定》《關於加強數字政府建設的指導意見》等一係列文件，推進政府數字治理。推進政府數字治理的策略可以歸納為搭建全國一體化在線政務服務平台、建設一體化政務大數據體係、建立和完善適應數字治理的機製。在推進政府辦公自動化和“互聯網+政務服務”進程中，31個省、直轄市、自治區分別建立覆蓋省、市、區縣三級網上政務服務平台，國務院多數部門建立各類政務辦公平台。我國政務服務平台建設麵臨管理分散、辦事係統繁雜、事項標準不一、數據共享不暢、業務協同不足等問題。為此，我國推進全國一體化在線政務服務平台（下簡稱“一體平台”）建設，立足於推進地區、部門政務服務平台規範化、標準化、集約化建設及互聯互通，形成全國政務服務“一張網”，促進政務服務流程不斷優化，實現政務活動全過程留痕、全流程監管，政務服務所需數據資源有效匯聚和充分共享，發揮大數據服務於政府管理作用。
一體平台由國家、國務院部門、地方互有分工、互聯互通的三個子政務平台融合構成。國家政務平台建設統一身份認證、電子證照、服務事項、投訴建議、好差評、搜索服務等“七個統一”服務體係，發揮公共入口、通道及支撐作用，承擔公共入口、統一身份認證、電子監察、服務評估、谘詢投訴責任。國務院部門政務平台係部門業務辦理係統，通過國家平台與其他部門、地方平台互聯互通，實現數據共享及業務協同，辦理跨地區、跨部門、跨層級政務事項。地方政務平台由省級統籌建設，包括省、市、區縣三級平台，承擔省、市、縣、鄉鎮（街道）、村（社區）線上政務全覆蓋及互聯、協同聯動功能。一體平台實現不同地區、層級、職能的政府部門之間信息共享及協同行政，政務由“線下辦”向“網上辦”“分部門辦”向“部門協同辦”轉變，實現全國“一網通辦”，也帶來政府管理理念、體製、方式的重大轉變與調整。
全國一體化政務大數據體係立足於解決政務數據統籌管理機製不完善、數據目錄不完整規範、數據完整性準確性時效性不高等問題，聚焦政務數據歸集、加工、共享、開放、應用、安全、存儲、歸檔各環節全過程，建立權威高效政務數據共享協調機製，推進數據共建共治共享，促進數據有序流通和開發利用，釋放政務數據資源價值，提升數據資源配置效率，以此推動政府治理流程再造和模式優化。全國一體化政務大數據體係按照統籌管理一體化、數據目錄一體化、數據資源一體化、共享交換一體化、數據服務一體化、算力設施一體化、標準規範一體化、安全保障一體化八個一體化的要求，由國家政務數據平台、省級政務數據平台和國務院部門政務數據平台構成。國家政務數據平台是我國政務數據管理的總樞紐、政務數據流轉的總通道、政務數據服務的總門戶；省級政務數據平台承擔本地區政務數據的目錄編製、供需對接、匯聚整合、共享開放，與國家平台實現級聯對接；國務院部門政務數據平台承擔本部門本行業數據匯聚整合與供需對接責任，與國家平台實現互聯互通。同時，全國一體化政務大數據體係具備對接黨委、人大、政協、紀委監委、法院、檢察院和軍隊等機構數據的能力，還可以接入供水、供電、供氣、公共交通等公共數據，以及第三方互聯網信息平台和其他領域的社會數據，實現公共數據和社會數據有序共享、合理利用。
一體平台、全國一體化政務大數據體係在數字治理中承擔基礎和保障作用。按照國務院規劃，2022年年底前一體平台基本完善，全國範圍內政務服務事項基本做到標準統一、整體聯運和業務協同，事務服務事項全部納入平台辦理，全麵實現“一網通辦”；2023年底前全國一體化政務大數據體係初步形成，基本具備數據目錄管理、數據歸集、數據治理、大數據分析、安全防護等能力，到2025年，政務數據資源全部納入目錄管理，“一數一源、多源校核”等數據治理機製基本形成，政務數據共享需求普遍滿足，有效支撐數字政府建設。推進數字治理，發揮數字技術、數據資源在具體行政管理中的作用，需要建立和完善適應數字治理的機製，數字治理背景下的行政程序證據規則就是亟需完善的機製之一。在政務服務領域，部分地區建設集中數據共享、流程再造的辦理平台，如上海“隨申辦”、廣東“粵省事”、四川“天府通辦”、杭州“青清在線”、成都“天府蓉易辦”等。在行政執法領域，浙江省依托“浙裏辦”“浙政釘”推出行政行為碼，助力大綜合一體化行政執法體製運行，長三角經濟圈、成渝雙城經濟圈利用數字技術推進執法協作等，這些措施是完善數字治理機製的有益嚐試。相較於一體平台、全國一體化政務大數據體係建設的快速推進，數字治理機製的建立和完善進程相對滯後，我國數字治理機製還不完善，數據權益、數據共享、數據協同收集與審查等製度還不完善。
（二）數字治理具有不同於傳統行政模式的特征
有一種觀點認為，數字政府是信息化政府、管理網絡化政府、辦公自動化政府、政務公開化政府、運行程序優化的政府。實際上，滿足上述五個特征的政府隻能稱為電子政府，政府運用信息及辦公自動化技術實施管理和為社會提供服務是電子政務，而非數字治理。數字治理是運用大數據、雲計算、人工智能等技術實現政府數據治理，府際間、政府部門之間、政府與社會之間數據共享，精準滿足社會需求的政府治理形態。不同於傳統政府治理模式及信息化時代的電子政府，數據治理有以下特征：
第一，行政設施雲化。政府辦公樓、執法設備、檔案室及檔案材料不再是政府最重要的行政資源，基礎設施逐漸雲化，數據平台、數據庫成為重要的基礎設施，數據是最重要資源，政務數據收集、存儲、處理、共享均在雲上進行。
第二，政府管理數字化。行政相對人向政府提供數據材料，政府利用數據材料實施管理，電子數據成為行政程序主要證據類型。政府利用強大的數據搜集、分析和研判能力實現對社會的數字理性感知，掌握社會發展態勢，精準判斷和迅速回應社會訴求，實現數據化決策。不同地區、層級、領域政府部門之間通過數據共享、線上審查等方式實現協同。
第三，行政行為在線化。數字治理帶來數據采集、共享和運用電子化，行政活動實現遠程合作和協同辦理，在線行政成為主要方式。行政相對人在線申請政務並提交材料，行政機關在線辦理並實現部門之間業務協同，相對人還可以在線接受處罰等，如在線辦理交通違章處罰。隨著一體平台建設及在線政務係統運行，部分地區在線政務行為比率已超過95%。
第四，行政行為智慧化。大數據、雲計算、人工智能等技術手段實現“智慧法治”，數據化、網絡化、智能化為行政立法、行政執法及行政裁決提供支撐，自動設備及各類智慧係統輔助行政機關作出行政行為，自動行政行為逐漸普及。
（三）數字治理從多個方麵改變行政管理方式
政府數字化轉型的關鍵是要發揮數字賦能的效用，數字治理方能全麵實現。數字治理推動行政體製、行政程序及行政行為方式的深刻變革。數字技術提供數據信息服務，在網狀行政體製下，打破部門與層級之間的隔閡，促進部門、層級、地區間的溝通與協調，實現逆部門化、大部門治理、一站式服務的整體性治理。同時，數字治理促進政府部門結構優化、關係重構及業務整合，實現“一證通辦”“一網通辦”。行政活動由經驗式、被動式、粗放型的問題處理方式升級為智能化、主動式、精細化的處理模式。雖然數字治理並不改變行政機關與相對人身份，“在線”及“一體”確實使行政方式及便利程度發生重大變化，甚至行政活動各主體之間的權利義務也發生部分變化。
第一，行政管理普遍推行標準、規範、清單管理，行政程序標準化、規範化。法律規範相對抽象，麵臨對行政執法規範性不足問題，執法指南、手冊、裁量基準這些“不是法的法”的類似規則在行政執法中發揮重要作用。推進“雙隨機、一公開”監管，各地普遍梳理執法檢查事項清單、編製各類表單，確定抽查事項標準、程序等，執法標準、規範、手冊、規程等在行政執法中逐漸運用。伴隨各級行政服務中心、行政審批局普遍推出網上政務大廳，政務服務標準化、規範化得到極大提升。數字治理是建立在各類標準、規範、清單基礎上的治理方式，通過標準、規範、清單實現智慧化、程序化治理。因此，編製全國統一行政權責事項目錄清單、公共服務事項清單及辦事指南，推行受理條件、申請材料、中介服務、辦理流程等標準化、規範化，實現不同地區、層級、渠道發布的政務事項數據同源，並實現同步更新，同一政務事項在全國無差別受理，辦理流程及評價標準統一，實現政務活動標準化、規範化是一體平台建設的重要內容。構建全國一體化政務大數據體係，也需要推行標準規範一體化，編製全麵兼容的基礎數據元、雲資源管控、數據對接、數據質量管理、數據回流等標準，製定供需對接、數據治理、運維管理等規範，構建全國一體化政務大數據標準規範體係。同時，跨地區、部門、層級的數據共享以及業務協同，也需要統一標準與規範。
第二，促進整體型治理。整體治理是政府內部縱向、橫向協調，政府以整體形象出現的治理形態。傳統行政模式是政府被縱向、橫向劃分為不同層級及工作部門，不同層級之間不協調，部門之間職責分割。整體政府理念以滿足公眾需求為目標，從部門內部結構和整體性運行出發，推行組織結構、管理方式、運行機製和信息係統變革，對行政職責優化整合以增進公共價值。智能化時代的數字治理為政府整體性治理提供數字技術支持，促進整體政府建設。依托一體平台和一體化政務大數據體係，行政行為實現跨地區、部門、層級數據共享及業務協同。數據平台保存的證照、辦事材料、數據資源在行政機關之間共享互認，政務事項申請、受理、審查、陳述與申辯、決定、證照製做、決定公開等全流程在線辦理。原分別實施的層級審批、部門間流程審批、協助調查取證等政務活動，在不同地區、部門、層級機關之間線上協同辦理。如工程建設項目審批等涉及多個部門、地區的政務事項可以實現一張清單告知、一張表單申報、一個標準受理、一個平台流轉，因流程優化、係統整合、數據共享及業務協同，此類審批程序更簡、監管更強、服務更優。
第三，行政程序自動化水平提升，多數行政行為全流程線上辦理。近年來，部分地方試點自助辦理工商登記、護照、身份證、車輛及駕駛證業務，線上政務逐漸普及。一體平台建立自然人身份信息、法人單位信息國家認證資源，為全國政務提供統一的身份認證服務，實現“一次認證、全網通辦”；建立國家電子印章係統及電子證照共享服務係統，係統製發的電子印章及標準版式電子證照統一在政務活動中使用，政務自動化將快速推廣及普及。政務活動實現線上線下融合，線上線下采用一套標準、一個辦理平台，政務服務事項向移動端延伸，更多政務事項將實現“掌上辦”“指尖辦”。
第四，安全保障及數據存儲分析手段普遍運用，為行政活動提供充足保障。建立和實施數據、應用、運營、安全、管理等標準規範，建立平台安全保障體係，為政務活動提供充分安全保障。國家平台建立人口、法人、信用、地理信息等基礎資源庫及國家政務服務數據資源中心，匯聚及提供各類政務服務數據，並提供相應大數據分析，為政務活動提供大數據支撐。
（四）數字治理促進行政行為流程再造
數字治理以行政權力、公共服務事項清單為基礎，同一行政事項名稱、編碼、依據、類型等基本要素在國家、省、市、縣四級實現統一，行政事項受理條件、申請材料、中介服務、辦理流程等標準化、規範化。不同地區、層級、渠道發布的行政事項數據同源及同步更新，同一行政事項在全國實現無差別受理，辦理流程及評價標準統一。跨部門、跨地區、跨層級作出行政行為成為可能，行政行為可異地辦、集中辦、全國一網通辦，行政地域管轄、層級管轄製度也需隨之改變。
依托全國一體化政務大數據體係人口、法人、自然資源、經濟、電子證照等基礎庫和醫療健康、社會保障、生態環保、應急管理、信用體係等主題庫中的政務數據，行政機關運用大數據、人工智能等技術很容易獲知政務服務需求及行政違法行為線索，發現潛在政務服務事項申請人和行政違法行為。數字治理提升行政機關識別能力，須根據行政主體能力變化改變行政啟動程序。行政許可等依申請行為，可以賦予行政機關提示潛在許可人提出申請的責任；行政處罰等依職權行為，行政機關獲取相對人違法信息後，可以利用智慧執法係統向違法行為人發送違法證據材料或者擬處罰內容的信息，違法行為人依提示啟動行政處罰程序。依托人口信息與電子證照共享服務係統，以自然人、市場主體身份索引為基礎，關聯其他各類政務服務數據、電子證照數據、信用數據等，相對人實現“一次身份驗證、所有證照”等數據資源共享。行政機關、相對人調查收集和提供申請材料的責任減輕，部分行政行為實現“零材料辦”。全國一體化政務大數據體係保存的證照、辦事材料等數據資源在行政機關之間共享互認，不同地區、部門、層級的行政機關之間在行政行為申請、受理、審查、陳述與申辯、決定、證照製作、決定公開等環節實現協同審查與辦理。依托國家統一身份認證係統，利用二維碼、手勢識別、指紋識別、聲紋識別等身份認證方式，相對人身份信息實現跨地區、跨部門互信互認、“無感漫遊”，輔之以一體平台海量數據資料，行政行為可以“自動辦理”“掌上辦理”“自助辦理”。數字治理帶來行政案件管轄、行政程序啟動、證據材料提供與審查判斷以及行政事項辦理方式的變化，要求行政程序製度隨之變革，再造行政流程。
（五）數字治理改變行政程序證據行為
傳統行政模式中，從立案開始，行政機關須完成證據調查、收集、審查判斷和認證等程序。不同行政行為之間的證據材料不共享，證照、身份證明等證據材料在不同個案中須重複收集、提供，如同一自然人在同一登記機關申請登記兩個企業，須重複提供身份證明、房產證明等證據材料。行政程序封閉運行，行政機關之間不共享證據材料，也不協同審查。即使是身份證、營業執照、房產證等頻繁使用的證據材料，也不能通過信息共享或者協助審查等實現認證，仍須申請人重複提供並由行政機關審查判斷及認證。這也真實反映了傳統行政程序證據行為的三個特點：個案之間證據材料不共享；調查、收集、審查判斷及認定證據是一個完整過程，不可欠缺；行政機關之間原則上不共享證據材料，也不協同審查，行政主體獨立承擔調查、收集、審查判斷和采信證據的責任。
數字治理實現不同地區、層級、職能部門之間數據共享及協同行政，行政行為由“線下辦”向“網上辦”，“分部門辦”向“部門協同辦”轉變，促進行政理念、體製、方式及程序等發生重大轉變與調整。行政行為在虛擬環境中作出，電子數據成為主要證據類型，證據收集、提供、審查判斷、認證及保存等行為均相應變化。如國家政務服務平台基於自然人身份信息、法人單位信息等資源，建設全國統一身份認證係統，為地區、部門政務服務平台提供統一身份認證服務，實現一次認證、全網通辦，不再需要識別相對人身份，也就無需收集或提供相對人身份信息等證據材料。行政機關利用一體平台、全國一體化政務大數據體係中的電子證照等數據共享係統查詢、存儲、收集證據材料，實現人工收集證據材料向係統自動推送、爬取等方式轉變。全國一體化政務大數據體係建立有數據治理規則，對歸集的數據進行全生命周期的規範化治理，開展數據質量事前、事中、事後監督檢查，實現問題數據可反饋、共享過程可追溯、數據質量問題可定責，推動數據源頭治理、係統治理，確保數據真實、可用、有效共享。行政機關通過共享方式獲取證據材料的真實性由數據形成單位、存儲機關和相應機製保障，證據材料協同審查、判斷成為可能，證據材料審查判斷實現由封閉向多機關協同審查的開放活動轉變。
二、數字治理需要調整行政程序證明規則
證明是社會生活中人們根據已知事實推斷未知事實的活動，行政程序證明是運用證據確定和闡明行政案件事實情況的活動。數字治理帶來行政程序證明對象變化，改變影響證明責任分配的因素，還對證明標準的確定帶來影響。
（一）數字治理減少行政程序證明對象
證明對象也被稱為待證事實，是行政程序中行政機關和當事人必須用證據予以證明或者確認的案件事實及有關事實。行政程序證明對象包括實體性事實和程序性事實，排除不需要證明的事實，利用推定和行政認知能夠確定的事實不需要證明。與民事程序不同，行政程序作為證明對象的事實，一般都為法律規範所調整，違法構成是實施行政處罰的主要待證事實，而行政許可程序的待證事實主要是申請人是否符合申請條件的事實。
在傳統行政模式中，除推定及行政認知外，法律要件事實均應提供證據予以證明。但數字治理模式下，大量法律要件事實不需要證據證明：一是自然人、法人或者其他組織身份狀況的事實，利用全國統一身份認證係統認證，無需提供原件或者複印件等證據材料予以證明；二是相對人資曆、資格及資質等事實，已被電子證照服務係統保存的各類證照證明；三是被國家機關生效決定認定的案件事實，如違法事實、被處罰事實、失信事實等，已被保存在全國一體化政務大數據體係中的數據證明；四是行政機關通過數據共享方式獲得信息能夠證明的其他案件事實，不得要求相對人提供證據予以證明。
數字治理減少行政程序待證事實，而且隨著數據資源逐漸豐富，可以預見其減少的幅度也會越來越大，部分領域“零材料辦”，“零證據材料”實施行政行為的比率逐漸增加。傳統行政模式，相對人身份、資質資格等已是客觀事實，為什麽在個案中還須提供證據材料予以證明，仍屬待證事實，原因在於作出行為的行政機關未掌握此類證據材料，對於該行政機關而言，要件事實仍未被證明。數字治理模式中，法律要件事實已被保存在其他機關或者數據平台中的材料證明，無須在具體個案中再度證明。由此可見，數字治理與傳統行政模式最大區別是，數字治理可利用一體平台和全國一體化政務大數據體係中的所有數據證明案件事實，傳統行政則是利用個案收集證據材料證明案件事實。政府數字治理的趨勢是行政程序收集、提交證據材料清單化。編製全國統一適用的行政行為收集、提交材料清單，是推進數字治理的基礎性工作，利用數據共享能夠獲得的數據，不得要求相對人另行提供，還要求根據一體平台和全國一體政務大數據體係保存數據的變化情況不斷更新材料清單，行政程序納入清單的材料數量總體呈下降趨勢。數字治理背景下，收集、提交材料清單成為行政機關、相對人收集及提交證據材料的依據，未納入清單的證據材料所涉案件事實不再是待證事實。如行政許可程序，行政機關利用數據共享等方式獲取申請人是否符合許可條件的證據材料，已被證據證明或者利用數據資源能夠證明的事實，不再需要申請人提供材料證明。許可機關根據已被證明事實及已掌握的證據材料情況，形成申請人應提交證據材料清單，申請人根據清單提交證據材料。
綜上所述，數字治理背景下行政程序的證明對象不再是法律要件事實，而是利用政務數據係統中的數據通過ai計算而自動形成的仍需提交證據材料予以證明的事實。
（二）數字治理宜賦予行政機關更多證明責任
有學者認為，在行政程序中無論是依職權行政行為還是依申請行政行為，一般都不存在證明責任，原因是行政主體、相對人都不承擔舉證不能而導致事實真偽不明的不利後果。筆者認為，這一觀點是對不利後果的誤讀。未承擔證明責任的不利後果是主張不成立，而非實質不利後果，行政程序確實存在證明責任分配問題。行政程序法中規定證明責任分配規則，是多數國家的共同做法，如1946年美國聯邦行政程序法第556條規定，“除法律另有規定外，法規或者裁決提議人負有舉證責任”。我國部分地方權力機關出台的行政程序規定也有證明責任分配規則的內容，如《湖南行政程序規定》規定，行政機關對依職權行政決定的合法性、適當性負舉證責任，當事人在依申請行政程序中應如實向行政機關提交材料，行政機關經審查認為其不符合法定條件的，由行政機關負舉證責任。
行政程序證據責任分配的一般原則是，主張權利應對權利根據的事實負證明責任，對方對權利妨礙的事實或者權利消滅的事實負證明責任，這種證明責任分配原則類似於“誰主張，誰舉證”，政務行為通常是依申請行為，如行政許可、登記、確認、減免義務等，申請人主張權利存在或有事實根據，應當由其承擔證明責任。建立行政程序證明責任分配規則，除所得利益外，還需考慮公平、便利和平衡。數字治理帶來行政機關、相對人舉證能力、舉證效率的變化，行政機關利用全國一體化政務大數據體係調查、收集和提供證據更方便，且效率更高，即使相對人因行政行為獲益，原由申請人承擔的部分證明責任，也應轉移至行政機關，由行政機關承擔更多證明責任。
（三）數字治理應提高行政程序證明標準
證明標準是提供證據證明案件需要達到的程度。行政程序一般證明標準應為清楚令人信服，最高標準為排除合理懷疑，往低可以為優勢證據或有證據證明等。筆者認為，行政程序應建立以蓋然率為尺度的證明標準，不同行政程序、案件，可以采用排除合理懷疑、清楚而有說服力、優勢證據、實質證據等證明標準，行政許可與行政確認程序中，申請人對符合獲得許可、確認的條件事實承擔證明責任，證明標準應為“有合理根據”標準，即申請人提供合理的材料證明自己符合條件。
采用什麽證明標準，考量因素包括行政程序類型、證明難易程度及行政決定重要性。一體平台、全國一體化政務大數據體係為行政行為提供支持，證明難度明顯降低，行政機關及相對人利用平台和數據係統較容易獲取證據材料，平台計算功能形成的大數據報告還可以對案件事實實施評估，比如申請人信用狀況評估等。數字技術提升行政機關及相對人調查收集證據的能力，一體平台身份認證係統幫助識別當事人身份，避免假冒他人辦理行政許可等行為發生，數據共享及協同審查機製提升行政機關審查判斷證據的能力。數字治理讓證明變得更加容易，提高了行政證明標準。一般依申請行政行為，以優勢證明標準取代有合理根據證明標準是恰當的，行政處罰及特別重大依申請行為，宜采用排除合理懷疑證明標準。
三、數字治理改變行政程序證據收集、保存行為，相應規則需要調整
除少量物證、視聽資料及電子數據外，傳統行政程序主要是紙質證據材料，每一個案件均有一個紙質檔案。數字治理模式，電子數據成為主要證據類型，部分案件僅有電子數據。行政機關非現場執法及數據共享獲取的數據、相對人在線提供的申請書及證據材料都是電子數據，即使申請人在係統中提供書證、物證、證人證言、當事人陳述、鑒定意見等材料，也轉化為電子數據提交。證據材料及材料提供、撤回、變更等過程均被數據係統完整保存下來，形成電子證據。電子證據形成一個“三位一體”的係統：一是數據電文證據，如電子郵件等，記載法律關係發生、變更與消滅的內容數據；二是附屬信息數據，如數據電文生成、存儲、傳遞、修改而形成的時間、製作者、修訂次數、版本等信息；三是關聯痕跡數據，即電子證據存儲位置信息、傳遞路徑、使用信息及相關文件的信息，如緩存文件、休眠文件及副本文件等。
（一）適應數字治理的行政程序證據收集規則
行政處罰法、行政強製法及治安管理處罰法等法律均要求行政機關作出決定之前查明案件事實並收集到充足證據。查明案件事實及證據確實充分，是行政機關的責任，這就是依職權查明案件事實原則。
傳統行政模式下，行政機關基於個案，向特定機關、單位或者自然人調查、收集證據，取證對象及目的都是特定的。利用一體平台及數據係統，行政機關通過信息、數據共享方式直接獲取、收集證據材料，甚至還可以向不特定對象調查、收集證據，在線、遠程成為調查收集證據的主要途徑。數字治理增加行政機關獲取證據材料的手段與方式，提高行政機關調查收集證據的能力與效率。行政機關依職權調查收集證據，意味著調查收集證據是行政主體的法定職責。數字治理模式下，除作出行政行為的行政主體外，其他機關也承擔調查收集證據職責，且其收集的證據材料可以直接作為證據使用。行政處罰法、行政許可法確立兩名執法人員調查收集證據規則，該規則的目的在於保障收集證據的合法性、真實性，而保存在全國一體化政務大數據體係中的證據材料，真實性、合法性已經過審查，無須再堅持該規則。
傳統政務模式主要采用書證、物證、詢問筆錄及現場筆錄、視聽資料、當事人陳述等證據類型，數字治理模式下，電子數據成為主要證據類型，詢問筆錄、現場筆錄在平台中表現為當事人陳述，書證、物證等證據類型較少運用。利用數據係統海量電子數據分析形成的結論或報告，將成為一種新的證據類型，即大數據報告。關於大數據證據的性質，有鑒定意見說、專家輔助人員意見說和證人證言說等觀點，大數據證據是一種專業性或科學性很強的證據，其結論部分的意見是普通人無從憑借常識能夠理解的，隻有鑒定意見與之相符。筆者認為，將大數據報告定性為鑒定意見，需要回答鑒定人是誰的問題，行政機關在全國一體政務大數據體係中搜索數據，由平台自動形成大數據報告，行政機關是否是鑒定人呢？顯然不是，原因是行政機關缺乏鑒定能力，也未實際實施鑒定行為。政務平台由國家、國務院部門及地方政府共同建立，平台建設機關數量眾多，也不能夠成為鑒定人。大數據報告是新證據類型，需要針對性地建立大數據報告收集、提供、審查判斷及采信規則。
（二）建立和完善行政程序電子數據保存規則
行政程序證據包括書證、物證、視聽資料、電子數據、證人證言、當事人的陳述、鑒定意見、勘驗筆錄及現場筆錄八種證據類型。除少量物證、視聽資料及電子數據外，線下行政行為大多以紙質方式保存證據材料，形成紙質檔案，一案一檔。數字治理模式，電子數據是主要證據類型，書證、證人證言等一般被電子化為電子數據。如通過手機app或遠程終端辦理工商登記，申請人上傳的申請書及證據材料都是電子數據，登記機關利用政務平台獲取的證據材料也是電子數據，即使申請人在係統中提供書證、物證、證人證言、當事人陳述、鑒定意見等材料，也轉化為電子數據提交。證據材料及材料提供、撤回、變更等過程均被一體平台完整保存下來，都是電子數據。
線下政務模式，證明實體案件事實證明材料較多，證明程序性事實的證據材料相對較少。在線行政行為模式，不僅實體證據材料被保存下來，程序啟動、提交材料種類及數量、陳述與質證等程序性事實均被完整保存下來，證明程序性事實的證據材料相對較多。傳統觀點認為，電子數據在其生成、傳遞、存儲、顯現等方麵，容易遭受增添、刪除、修改等變更，其依賴的計算機係統和網絡環境等容易遭遇攻擊和破壞，且這種變更、攻擊和破壞在審查判斷時不能輕易被感知。有學者認為，電子證據包括記載法律關係發生、變更與消滅的電子郵件、文本文檔、圖片文件等內容數據，數據電文生成、存儲、傳遞、修改、增刪而形成的時間、製作者、格式、修訂次數、版本等附屬信息，緩存文件、休眠文件、分頁文件、快捷方式、源文件的存儲記錄及副本文件等關聯痕跡數據，電子數據具有係統性與穩定性。對此，筆者認為，電子數據的確容易被篡改，且成本低，但篡改過程會被作為痕跡等附屬數據保留下來，篡改容易被發現，電子數據其實不易造假。但保存電子數據明顯不同於其他證據類型，須建立備份、防篡改、防破壞等證據保存措施，建立平台數據庫審計係統，保證電子數據真實性、完整性，應針對這些措施製定證據保存規則。
數字治理推動多數行政行為全流程網上辦理，依托一體平台實現行政活動線上線下深度融合。即使是主動行使行政權力類行為也實現在線、文書數據、過程痕跡化運行，逐步實現網上扣分、網上聽證、網上舉證、網上繳納罰款。與民事行為主要是線下行為不同，行政行為將主要是在線行為。數據係統中的電子材料智能匹配作出行政行為所需材料，電子證明實現“一地出具、全域通用”，行政程序實現全過程數據、材料電子化歸檔，電子檔案全國範圍內統一歸檔、管理和查詢。行政主體在履行職責過程中形成的電子文件進行規範管理，以電子形式歸檔並向檔案部門移交，除法律、行政法規另有規定外，電子文件不再以紙質形式歸檔和移交，需要根據電子數據的特點完善電子數據歸檔與保存規則。
四、數字治理需要改變行政程序證據審查判斷內容、程度和認證規則
審查判斷證據是行政機關及相對人對證據進行審查判斷、鑒別真偽，確定其能否作為定案根據的行政程序活動，目的是揭示證據與案件事實的內在聯係，排除證據與證據之間的矛盾。不同類型證據，其審查判斷的方式、重點不一樣。如書證審查的重點為是否係偽造、變造，是否係原件；證人證言審查重點為是否因主客觀原因影響證人證言的真實性。來源於一體平台及政務大數據體係的證據主要是電子數據，我國還未建立行政程序電子數據審查判斷規則，可以借鑒民事、刑事訴訟電子數據審查判斷規則，重點審查電子數據生成、存儲、傳輸所依賴的計算機係統硬件、軟件環境是否完整、可靠，是否處於正常運行狀態，是否具備有效防止出錯的監測、核查手段，保存、提取方法是否可靠等。
（一）傳統證據“三性”更新為電子數據新“三性”
關聯性、合法性和真實性被稱為證據“三性”，圍繞“三性”審查判斷證據是否具有可采性。在線作出行政行為，不僅實體性證據材料被保存下來，程序啟動、提交材料及時間、陳述與質證等程序性事實材料也被完整保存下來。證據材料包括行為內容數據、程序過程等附屬信息和緩存文件等關聯痕跡數據。電子數據具有係統性，完整性成為審查判斷證據的新要求。《互聯網信息內容管理行政執法程序規定》就要求，收集、提取電子數據應保證電子數據的完整性、合法性、真實性、關聯性，否則不得作為認定事實的依據。數字治理背景下，證據材料的完整性獨立於真實性，解決證據材料是否係統提供、是否遺漏的問題，是電子數據係統性的要求。完整性適應電子數據係統性的特點，要求收集和提取的電子數據是全麵的，未遺漏重要的電子數據。利用一體平台和數據係統作出行政行為，行政主體須提供與待證事實相關的所有證據，不得隱瞞或者遺漏數據係統中的證據材料。行政程序應對證據材料的“完整性”進行審查和判斷，完整性成為證據“三性”之一。民事訴訟、刑事訴訟采用審查原始存儲介質的扣押封存狀態、收集提取過程、比對電子數據完整性校驗值、與備份的電子數據進行比較等方法驗證電子數據的完整性。電子數據完整性校驗值是為防止電子數據被篡改或者破壞，使用散列算法等特定算法對電子數據進行計算，得出的用於校驗數據完整性的數據值，該數據檢驗電子數據的真實性。對於電子數據完整性，可以采取查詢數據係統、數據庫審計等方式進行審查。
關聯性是證據與意圖證明的爭議事實之間存在合理關係，如果證據與該事實關係極為微小，或者沒有足夠的證明價值，那就是無關聯。證據材料應與待證事實有關聯性，排除無關聯性的證據。數字治理模式，不論是依申請還是依職權行政程序，待證事實及與之關聯的證據材料均已實現清單化，每一待證事實所需要收集或者提交的證據材料均被梳理成清單，還利用經驗案例及ai技術適時更新材料清單。行政機關、相對人依據清單收集和提供證據材料，證據材料與待證事實之間的關聯性已被預先確定，無須再審查判斷，關聯性不應成為行政訴訟證據審查判斷的重點。
數字治理背景下，合法性、真實性仍是審查判斷證據材料的重點，合法性、真實性、完整性則成為電子數據新“三性”。
（二）將依申請行政程序的形式審查調整為實質審查
政務行為一般是依申請行為，申請人是政務行為啟動者，承擔申請事項要件事實證明責任。基於行政效率、提供證據能力、方便相對人提供材料等考慮，行政許可法、不動產登記暫行條例等法律行政法規確立案件事實形式審查原則。如行政許可法規定，申請人申請行政許可，應當如實向行政機關提交有關材料和反映真實情況，並對其申請材料實質內容的真實性負責；不動產登記暫行條例規定，申請人應當提交所列材料，並對申請材料的真實性負責。形式審查原則方便申請人，簡化辦事程序，有利於提高行政效率，但實踐中麵臨冒用他人名義、提供虛假材料辦理政務事項的問題，如冒用他人名義辦理企業登記、假冒他人名義轉移房屋產權等。國家及部分地方政府建立撤銷製度解決假冒他人名義辦理政務事項問題。筆者認為，對證據及案件事實采用形式審查，是行政效率、方便群眾辦事與政務存在錯誤可能之間權衡利弊的結果，形式審查仍是依申請行政行為的最優選擇。
數字治理對依申請行政行為證據審查判斷的意義在於：其一，利用一體平台身份認證係統，對相對人身份自動認證及識別，避免冒用他人身份行為發生；其二，一體平台及數據係統提供基礎信息和材料以輔助行政機關審查判斷證據材料，行政機關可以利用一體化政務大數據體係海量數據與信息，判斷申請人提供材料的真實性、合法性與關聯性；其三，一體平台將不同層級、不同性質行政機關聯為一體，可以實現多機關聯合、協作審查判斷證據材料，如公安機關可以協助審查公共安全領域證據材料，市場監督管理機關協助審查工商登記材料等。數字治理提升行政機關審查判斷證據材料的能力，在保證行政效率及方便當事人辦事前提下，實質審查成為可能，依申請行政程序可以采用實質審查原則。
（三）全國一體化政務大數據係統中的證據材料原則上具有可采性
認證是對證據材料的關聯性、可采性等的認定。如前所述，數字治理背景下須收集、提交的證據材料與待證事實之間的關聯性已被清單預先確定，無須再審查判斷。證據可采性是證據被法律所容許，可以用來證明案件事實。行政程序中，適用非法證據排除規則排除的證據、不能正確陳述其見聞的證人證言、公務員因保密義務未免除所作的涉及保密義務的證言、未在聽證會上出示的證據、被采納可能嚴重影響國家和公共利益的證據，不具有可采性。一體平台建立的安全保障、防篡改及保密審查係統，依據全國一體化政務大數據體係設計的多源比對、血緣分析、人工智能等技術手段開展數據質量多源校核和績效評價等措施，可以避免不合法、無效數據、錯誤數據等證據材料進入數據係統，或者須保密材料被用作證據使用。因此，一體平台及數據係統保存並推送的證據材料，原則上具有可采性，行政機關可以直接采信。數字治理模式下，行政機關認證的重點是一體平台及數據係統提供的證據材料。
除行政認知外，行政機關不能在案卷以外，以當事人不知悉、未質證的證據為根據作出行政決定，這就是案卷排他性原則。該原則保障當事人知情權、陳述和申辯權、提供證據權、反駁不利於自己證據的權利，有利於實現程序正義；排除案卷之外認定案件事實的可能，沒有質證或當事人發表意見的證據不能作為定案根據，排除行政機關存在偏見的可能，有利於實現實體正義。傳統行政模式下，行政機關獨立收集、整理和保存案卷材料，個案證據材料獨立成卷，案卷排他性原則成為重要原則。數字治理模式下，行政機關通過一體平台和數據係統收集證據材料，個案材料保存在數據係統中，並無傳統意義的案卷，相對人通過平台獲知證據材料並發表質證意見，不能作為定案依據的僅局限於相對人無法獲知的證據材料，案卷排他性原則實質內容發生變化。
綜上所述，一體平台和政務數據係統為行政活動提供支撐、保障，數字治理促進行政流程再造及行為方式改變。傳統行政模式下，每一行政行為均須完成證據調查、收集、審查判斷及認證工作，個案之間證據材料一般不共享，行政機關及相對人在行政行為中重複收集、提供證據材料，行政機關之間也缺少協同。數字治理模式下，電子認證係統自動識別相對人身份，行政機關利用政務數據體係實現信息、數據共享，證據材料從人工收集變更為係統自動推送，行政機關之間通過一體平台協同收集、審查判斷證據，證據收集、審查判斷行為由封閉向開放轉變。
數字治理帶來行政程序證據行為變化，要求調整證據調查、收集、提供、審查判斷、認證及保存規則，以適應這種變化。在未來行政程序法立法及行政許可法、行政處罰法等法律修改中，應規定適應數字治理需要的行政程序證據規則。數字治理需要與之相適應的證據規則，建立適應數字治理需要的證據規則將促進數字治理。同時，建設一體平台和全國一體化政務大數據體係，也須滿足證據規則要求，為行政機關及相對人調查收集、提供、審查判斷及保存證據提供保障。首先，設置輔助行政機關查明案件事實功能。行政機關查明案件事實需獲取足夠證據材料，一體平台及政務大數據體係須具備查詢、搜索、推送證據材料等功能，具備數據真實性審查與更正功能，以及大數據計算功能。其次，設置證據材料提示及輔助質證功能。除接收證據材料功能外，一體平台及大數據體係還應有證據材料提示功能，根據數據係統證據材料增加情況，提示相對人無須提供證據材料及仍應提供證據材料。設置待證事實與已收集提交證據材料進行畫像的功能，自動提示行政機關、相對人應補充收集、提交的證據材料。設置輔助出示證據及質證功能，推送已收集並擬用於證明案件事實的證據材料，通過證據質證係統，相對人通過平台提出質證意見，並舉示證據材料支持自己的主張。最後，設置證據材料識別與標識功能。數字治理的特點是行政活動全程留痕，未被采信的不真實、不合法證據材料被保存在數據係統中。一體平台及全國一體化政務大數據體係中保存的證據材料可能因以下原因失真：虛假證據材料被行政機關誤認為真實，事後被其他證據證實為虛假，或者被行政機關認定為不真實；行政許可、確認等附期限證書，因所附期限屆滿而失去效力，被許可、確認人具備相應資格、資質的事實已不真實；行政行為被撤銷或者撤回，或者實行形式審查、告知承諾的行政行為，行政機關認定事實與客觀事實不符或者相對人未履行承諾事項，原行政行為被撤銷，或者因法律法規變化、重大公共利益考慮行政機關撤回許可、確認等，原行政行為確定事實不再存續。不論證據材料本身虛假，還是因撤銷、撤回等改變原事實，一體平台及數據係統都應設置識別及標注功能，標明證據材料真實狀況。
【關鍵詞】數字治理 行政程序 證據
文章來源：《政法論叢》2023年第2期
因篇幅所限，省略原文注釋及參考文獻。
我國上世紀八十年代推行辦公自動化，90年代推行“三金工程”，近年推行“互聯網+政務服務”，行政行為逐漸由線下向線上轉移。1996年行政處罰法生效後，普遍推行城管綜合行政執法，部分地區設立綜合行政執法局推行全麵跨部門綜合行政執法，作為綜合行政執法改革配套措施的智慧執法平台被推出。2003年行政許可法通過後，省、市、區縣三級普遍設立行政服務中心，將行政審批等政務事項集中至政務大廳辦理，部分地區設立行政審批局，將一級政府主要行政審批權集中至行政審批局行使。2018年以來的地方機構改革，廣西、江蘇、山東、福建等普遍采用行政審批局模式，四川省則在所有區、縣設立行政審批局，集中行使行政審批權。不論是行政服務中心模式還是行政審批局模式，智慧政務平台都是標準配置。為滿足國家治理體係現代化建設需要，越來越多的城市基於“互聯網+城市治理體係”框架建設城市運營中心，集合城市信息資源、運行監控、運行指揮及協同聯動，提升城市治理能力。智慧執法平台、智慧政務平台及城市運營中心等平台為行政機關之間數據共享、業務協同提供了基礎條件，也為數字治理奠定了基礎。
《法治政府建設實施綱要（2021-2025）》提出，運用互聯網、大數據、人工智能等技術手段促進依法行政，實現政府治理信息化與法治化深度融合，優化革新政府治理流程和方式，建設數字法治政府。國務院《關於加強數字政府建設的指導意見》提出，加強數據匯聚融合、共享開放和開發利用，促進數據依法有序流動，充分發揮數據的基礎資源作用和創新引擎作用，提高政府決策科學化水平和管理服務效率，到2025年，政府數字化履職能力、安全保障、製度規則、數據資源、平台支撐等數字政府體係框架基本形成，政府履職數字化、智能化水平顯著提升。數字技術與政府管理結合，將推進政府治理流程優化、模式創新和履職能力提升，構建數字化、智能化的政府運行新形態，實現政府數字治理。
我國行政程序證據規則分散規定在行政處罰法、行政許可法、行政強製法、治安管理處罰法、稅收征管法等法律之中，由證據調查、收集、審查判斷等規則構成。上述證據規則形成於非數字治理時代，基於傳統行政模式構建。雖然2021年修改後的行政處罰法將電子數據作為獨立證據類型，並規定非現場執法證據調查、收集、審查判斷等內容，行政處罰證據規則仍然建立在傳統行政執法模式基礎上，並未體現數字治理背景下數據共享、協同審查判斷證據材料等理念。數字治理變革行政體製，重構行政流程，需要調整證據規則以適應變革後的體製與程序，同時，適時調整證據規則也會促進數字治理深入推進。
一、數字治理改變行政管理方式、程序和證據行為
基於數據共享、提升行政效率、簡化行政程序、降低行政成本等考慮，各級政府對建設各類政務平台及實現數據共享有極大積極性。加之我國網狀行政體製的優勢，建設全國一體在線政務服務平台、全國一體化政務大數據體係頗具條件。相較於民事行為，行政行為最有可能全麵實現在線辦理，公共管理領域整體實現數字治理。
（一）建設一體平台、數字體係和治理機製，快速推進數字治理
我國采用中央政府統籌規劃和地方創新實踐的方式推進政府數字治理。自2016年以來，國務院及辦公廳先後發布了《關於加快推進“互聯網+政務服務”工作的指導意見》《關於加快推進全國一體化在線政務服務平台建設的指導意見》《全國一體化政務服務平台移動端建設指南》《政務信息資源共享管理暫行辦法》《全國一體化政務大數據體係建設指南》《關於在線政務服務的若幹規定》《關於加強數字政府建設的指導意見》等一係列文件，推進政府數字治理。推進政府數字治理的策略可以歸納為搭建全國一體化在線政務服務平台、建設一體化政務大數據體係、建立和完善適應數字治理的機製。在推進政府辦公自動化和“互聯網+政務服務”進程中，31個省、直轄市、自治區分別建立覆蓋省、市、區縣三級網上政務服務平台，國務院多數部門建立各類政務辦公平台。我國政務服務平台建設麵臨管理分散、辦事係統繁雜、事項標準不一、數據共享不暢、業務協同不足等問題。為此，我國推進全國一體化在線政務服務平台（下簡稱“一體平台”）建設，立足於推進地區、部門政務服務平台規範化、標準化、集約化建設及互聯互通，形成全國政務服務“一張網”，促進政務服務流程不斷優化，實現政務活動全過程留痕、全流程監管，政務服務所需數據資源有效匯聚和充分共享，發揮大數據服務於政府管理作用。
一體平台由國家、國務院部門、地方互有分工、互聯互通的三個子政務平台融合構成。國家政務平台建設統一身份認證、電子證照、服務事項、投訴建議、好差評、搜索服務等“七個統一”服務體係，發揮公共入口、通道及支撐作用，承擔公共入口、統一身份認證、電子監察、服務評估、谘詢投訴責任。國務院部門政務平台係部門業務辦理係統，通過國家平台與其他部門、地方平台互聯互通，實現數據共享及業務協同，辦理跨地區、跨部門、跨層級政務事項。地方政務平台由省級統籌建設，包括省、市、區縣三級平台，承擔省、市、縣、鄉鎮（街道）、村（社區）線上政務全覆蓋及互聯、協同聯動功能。一體平台實現不同地區、層級、職能的政府部門之間信息共享及協同行政，政務由“線下辦”向“網上辦”“分部門辦”向“部門協同辦”轉變，實現全國“一網通辦”，也帶來政府管理理念、體製、方式的重大轉變與調整。
全國一體化政務大數據體係立足於解決政務數據統籌管理機製不完善、數據目錄不完整規範、數據完整性準確性時效性不高等問題，聚焦政務數據歸集、加工、共享、開放、應用、安全、存儲、歸檔各環節全過程，建立權威高效政務數據共享協調機製，推進數據共建共治共享，促進數據有序流通和開發利用，釋放政務數據資源價值，提升數據資源配置效率，以此推動政府治理流程再造和模式優化。全國一體化政務大數據體係按照統籌管理一體化、數據目錄一體化、數據資源一體化、共享交換一體化、數據服務一體化、算力設施一體化、標準規範一體化、安全保障一體化八個一體化的要求，由國家政務數據平台、省級政務數據平台和國務院部門政務數據平台構成。國家政務數據平台是我國政務數據管理的總樞紐、政務數據流轉的總通道、政務數據服務的總門戶；省級政務數據平台承擔本地區政務數據的目錄編製、供需對接、匯聚整合、共享開放，與國家平台實現級聯對接；國務院部門政務數據平台承擔本部門本行業數據匯聚整合與供需對接責任，與國家平台實現互聯互通。同時，全國一體化政務大數據體係具備對接黨委、人大、政協、紀委監委、法院、檢察院和軍隊等機構數據的能力，還可以接入供水、供電、供氣、公共交通等公共數據，以及第三方互聯網信息平台和其他領域的社會數據，實現公共數據和社會數據有序共享、合理利用。
一體平台、全國一體化政務大數據體係在數字治理中承擔基礎和保障作用。按照國務院規劃，2022年年底前一體平台基本完善，全國範圍內政務服務事項基本做到標準統一、整體聯運和業務協同，事務服務事項全部納入平台辦理，全麵實現“一網通辦”；2023年底前全國一體化政務大數據體係初步形成，基本具備數據目錄管理、數據歸集、數據治理、大數據分析、安全防護等能力，到2025年，政務數據資源全部納入目錄管理，“一數一源、多源校核”等數據治理機製基本形成，政務數據共享需求普遍滿足，有效支撐數字政府建設。推進數字治理，發揮數字技術、數據資源在具體行政管理中的作用，需要建立和完善適應數字治理的機製，數字治理背景下的行政程序證據規則就是亟需完善的機製之一。在政務服務領域，部分地區建設集中數據共享、流程再造的辦理平台，如上海“隨申辦”、廣東“粵省事”、四川“天府通辦”、杭州“青清在線”、成都“天府蓉易辦”等。在行政執法領域，浙江省依托“浙裏辦”“浙政釘”推出行政行為碼，助力大綜合一體化行政執法體製運行，長三角經濟圈、成渝雙城經濟圈利用數字技術推進執法協作等，這些措施是完善數字治理機製的有益嚐試。相較於一體平台、全國一體化政務大數據體係建設的快速推進，數字治理機製的建立和完善進程相對滯後，我國數字治理機製還不完善，數據權益、數據共享、數據協同收集與審查等製度還不完善。
（二）數字治理具有不同於傳統行政模式的特征
有一種觀點認為，數字政府是信息化政府、管理網絡化政府、辦公自動化政府、政務公開化政府、運行程序優化的政府。實際上，滿足上述五個特征的政府隻能稱為電子政府，政府運用信息及辦公自動化技術實施管理和為社會提供服務是電子政務，而非數字治理。數字治理是運用大數據、雲計算、人工智能等技術實現政府數據治理，府際間、政府部門之間、政府與社會之間數據共享，精準滿足社會需求的政府治理形態。不同於傳統政府治理模式及信息化時代的電子政府，數據治理有以下特征：
第一，行政設施雲化。政府辦公樓、執法設備、檔案室及檔案材料不再是政府最重要的行政資源，基礎設施逐漸雲化，數據平台、數據庫成為重要的基礎設施，數據是最重要資源，政務數據收集、存儲、處理、共享均在雲上進行。
第二，政府管理數字化。行政相對人向政府提供數據材料，政府利用數據材料實施管理，電子數據成為行政程序主要證據類型。政府利用強大的數據搜集、分析和研判能力實現對社會的數字理性感知，掌握社會發展態勢，精準判斷和迅速回應社會訴求，實現數據化決策。不同地區、層級、領域政府部門之間通過數據共享、線上審查等方式實現協同。
第三，行政行為在線化。數字治理帶來數據采集、共享和運用電子化，行政活動實現遠程合作和協同辦理，在線行政成為主要方式。行政相對人在線申請政務並提交材料，行政機關在線辦理並實現部門之間業務協同，相對人還可以在線接受處罰等，如在線辦理交通違章處罰。隨著一體平台建設及在線政務係統運行，部分地區在線政務行為比率已超過95%。
第四，行政行為智慧化。大數據、雲計算、人工智能等技術手段實現“智慧法治”，數據化、網絡化、智能化為行政立法、行政執法及行政裁決提供支撐，自動設備及各類智慧係統輔助行政機關作出行政行為，自動行政行為逐漸普及。
（三）數字治理從多個方麵改變行政管理方式
政府數字化轉型的關鍵是要發揮數字賦能的效用，數字治理方能全麵實現。數字治理推動行政體製、行政程序及行政行為方式的深刻變革。數字技術提供數據信息服務，在網狀行政體製下，打破部門與層級之間的隔閡，促進部門、層級、地區間的溝通與協調，實現逆部門化、大部門治理、一站式服務的整體性治理。同時，數字治理促進政府部門結構優化、關係重構及業務整合，實現“一證通辦”“一網通辦”。行政活動由經驗式、被動式、粗放型的問題處理方式升級為智能化、主動式、精細化的處理模式。雖然數字治理並不改變行政機關與相對人身份，“在線”及“一體”確實使行政方式及便利程度發生重大變化，甚至行政活動各主體之間的權利義務也發生部分變化。
第一，行政管理普遍推行標準、規範、清單管理，行政程序標準化、規範化。法律規範相對抽象，麵臨對行政執法規範性不足問題，執法指南、手冊、裁量基準這些“不是法的法”的類似規則在行政執法中發揮重要作用。推進“雙隨機、一公開”監管，各地普遍梳理執法檢查事項清單、編製各類表單，確定抽查事項標準、程序等，執法標準、規範、手冊、規程等在行政執法中逐漸運用。伴隨各級行政服務中心、行政審批局普遍推出網上政務大廳，政務服務標準化、規範化得到極大提升。數字治理是建立在各類標準、規範、清單基礎上的治理方式，通過標準、規範、清單實現智慧化、程序化治理。因此，編製全國統一行政權責事項目錄清單、公共服務事項清單及辦事指南，推行受理條件、申請材料、中介服務、辦理流程等標準化、規範化，實現不同地區、層級、渠道發布的政務事項數據同源，並實現同步更新，同一政務事項在全國無差別受理，辦理流程及評價標準統一，實現政務活動標準化、規範化是一體平台建設的重要內容。構建全國一體化政務大數據體係，也需要推行標準規範一體化，編製全麵兼容的基礎數據元、雲資源管控、數據對接、數據質量管理、數據回流等標準，製定供需對接、數據治理、運維管理等規範，構建全國一體化政務大數據標準規範體係。同時，跨地區、部門、層級的數據共享以及業務協同，也需要統一標準與規範。
第二，促進整體型治理。整體治理是政府內部縱向、橫向協調，政府以整體形象出現的治理形態。傳統行政模式是政府被縱向、橫向劃分為不同層級及工作部門，不同層級之間不協調，部門之間職責分割。整體政府理念以滿足公眾需求為目標，從部門內部結構和整體性運行出發，推行組織結構、管理方式、運行機製和信息係統變革，對行政職責優化整合以增進公共價值。智能化時代的數字治理為政府整體性治理提供數字技術支持，促進整體政府建設。依托一體平台和一體化政務大數據體係，行政行為實現跨地區、部門、層級數據共享及業務協同。數據平台保存的證照、辦事材料、數據資源在行政機關之間共享互認，政務事項申請、受理、審查、陳述與申辯、決定、證照製做、決定公開等全流程在線辦理。原分別實施的層級審批、部門間流程審批、協助調查取證等政務活動，在不同地區、部門、層級機關之間線上協同辦理。如工程建設項目審批等涉及多個部門、地區的政務事項可以實現一張清單告知、一張表單申報、一個標準受理、一個平台流轉，因流程優化、係統整合、數據共享及業務協同，此類審批程序更簡、監管更強、服務更優。
第三，行政程序自動化水平提升，多數行政行為全流程線上辦理。近年來，部分地方試點自助辦理工商登記、護照、身份證、車輛及駕駛證業務，線上政務逐漸普及。一體平台建立自然人身份信息、法人單位信息國家認證資源，為全國政務提供統一的身份認證服務，實現“一次認證、全網通辦”；建立國家電子印章係統及電子證照共享服務係統，係統製發的電子印章及標準版式電子證照統一在政務活動中使用，政務自動化將快速推廣及普及。政務活動實現線上線下融合，線上線下采用一套標準、一個辦理平台，政務服務事項向移動端延伸，更多政務事項將實現“掌上辦”“指尖辦”。
第四，安全保障及數據存儲分析手段普遍運用，為行政活動提供充足保障。建立和實施數據、應用、運營、安全、管理等標準規範，建立平台安全保障體係，為政務活動提供充分安全保障。國家平台建立人口、法人、信用、地理信息等基礎資源庫及國家政務服務數據資源中心，匯聚及提供各類政務服務數據，並提供相應大數據分析，為政務活動提供大數據支撐。
（四）數字治理促進行政行為流程再造
數字治理以行政權力、公共服務事項清單為基礎，同一行政事項名稱、編碼、依據、類型等基本要素在國家、省、市、縣四級實現統一，行政事項受理條件、申請材料、中介服務、辦理流程等標準化、規範化。不同地區、層級、渠道發布的行政事項數據同源及同步更新，同一行政事項在全國實現無差別受理，辦理流程及評價標準統一。跨部門、跨地區、跨層級作出行政行為成為可能，行政行為可異地辦、集中辦、全國一網通辦，行政地域管轄、層級管轄製度也需隨之改變。
依托全國一體化政務大數據體係人口、法人、自然資源、經濟、電子證照等基礎庫和醫療健康、社會保障、生態環保、應急管理、信用體係等主題庫中的政務數據，行政機關運用大數據、人工智能等技術很容易獲知政務服務需求及行政違法行為線索，發現潛在政務服務事項申請人和行政違法行為。數字治理提升行政機關識別能力，須根據行政主體能力變化改變行政啟動程序。行政許可等依申請行為，可以賦予行政機關提示潛在許可人提出申請的責任；行政處罰等依職權行為，行政機關獲取相對人違法信息後，可以利用智慧執法係統向違法行為人發送違法證據材料或者擬處罰內容的信息，違法行為人依提示啟動行政處罰程序。依托人口信息與電子證照共享服務係統，以自然人、市場主體身份索引為基礎，關聯其他各類政務服務數據、電子證照數據、信用數據等，相對人實現“一次身份驗證、所有證照”等數據資源共享。行政機關、相對人調查收集和提供申請材料的責任減輕，部分行政行為實現“零材料辦”。全國一體化政務大數據體係保存的證照、辦事材料等數據資源在行政機關之間共享互認，不同地區、部門、層級的行政機關之間在行政行為申請、受理、審查、陳述與申辯、決定、證照製作、決定公開等環節實現協同審查與辦理。依托國家統一身份認證係統，利用二維碼、手勢識別、指紋識別、聲紋識別等身份認證方式，相對人身份信息實現跨地區、跨部門互信互認、“無感漫遊”，輔之以一體平台海量數據資料，行政行為可以“自動辦理”“掌上辦理”“自助辦理”。數字治理帶來行政案件管轄、行政程序啟動、證據材料提供與審查判斷以及行政事項辦理方式的變化，要求行政程序製度隨之變革，再造行政流程。
（五）數字治理改變行政程序證據行為
傳統行政模式中，從立案開始，行政機關須完成證據調查、收集、審查判斷和認證等程序。不同行政行為之間的證據材料不共享，證照、身份證明等證據材料在不同個案中須重複收集、提供，如同一自然人在同一登記機關申請登記兩個企業，須重複提供身份證明、房產證明等證據材料。行政程序封閉運行，行政機關之間不共享證據材料，也不協同審查。即使是身份證、營業執照、房產證等頻繁使用的證據材料，也不能通過信息共享或者協助審查等實現認證，仍須申請人重複提供並由行政機關審查判斷及認證。這也真實反映了傳統行政程序證據行為的三個特點：個案之間證據材料不共享；調查、收集、審查判斷及認定證據是一個完整過程，不可欠缺；行政機關之間原則上不共享證據材料，也不協同審查，行政主體獨立承擔調查、收集、審查判斷和采信證據的責任。
數字治理實現不同地區、層級、職能部門之間數據共享及協同行政，行政行為由“線下辦”向“網上辦”，“分部門辦”向“部門協同辦”轉變，促進行政理念、體製、方式及程序等發生重大轉變與調整。行政行為在虛擬環境中作出，電子數據成為主要證據類型，證據收集、提供、審查判斷、認證及保存等行為均相應變化。如國家政務服務平台基於自然人身份信息、法人單位信息等資源，建設全國統一身份認證係統，為地區、部門政務服務平台提供統一身份認證服務，實現一次認證、全網通辦，不再需要識別相對人身份，也就無需收集或提供相對人身份信息等證據材料。行政機關利用一體平台、全國一體化政務大數據體係中的電子證照等數據共享係統查詢、存儲、收集證據材料，實現人工收集證據材料向係統自動推送、爬取等方式轉變。全國一體化政務大數據體係建立有數據治理規則，對歸集的數據進行全生命周期的規範化治理，開展數據質量事前、事中、事後監督檢查，實現問題數據可反饋、共享過程可追溯、數據質量問題可定責，推動數據源頭治理、係統治理，確保數據真實、可用、有效共享。行政機關通過共享方式獲取證據材料的真實性由數據形成單位、存儲機關和相應機製保障，證據材料協同審查、判斷成為可能，證據材料審查判斷實現由封閉向多機關協同審查的開放活動轉變。
二、數字治理需要調整行政程序證明規則
證明是社會生活中人們根據已知事實推斷未知事實的活動，行政程序證明是運用證據確定和闡明行政案件事實情況的活動。數字治理帶來行政程序證明對象變化，改變影響證明責任分配的因素，還對證明標準的確定帶來影響。
（一）數字治理減少行政程序證明對象
證明對象也被稱為待證事實，是行政程序中行政機關和當事人必須用證據予以證明或者確認的案件事實及有關事實。行政程序證明對象包括實體性事實和程序性事實，排除不需要證明的事實，利用推定和行政認知能夠確定的事實不需要證明。與民事程序不同，行政程序作為證明對象的事實，一般都為法律規範所調整，違法構成是實施行政處罰的主要待證事實，而行政許可程序的待證事實主要是申請人是否符合申請條件的事實。
在傳統行政模式中，除推定及行政認知外，法律要件事實均應提供證據予以證明。但數字治理模式下，大量法律要件事實不需要證據證明：一是自然人、法人或者其他組織身份狀況的事實，利用全國統一身份認證係統認證，無需提供原件或者複印件等證據材料予以證明；二是相對人資曆、資格及資質等事實，已被電子證照服務係統保存的各類證照證明；三是被國家機關生效決定認定的案件事實，如違法事實、被處罰事實、失信事實等，已被保存在全國一體化政務大數據體係中的數據證明；四是行政機關通過數據共享方式獲得信息能夠證明的其他案件事實，不得要求相對人提供證據予以證明。
數字治理減少行政程序待證事實，而且隨著數據資源逐漸豐富，可以預見其減少的幅度也會越來越大，部分領域“零材料辦”，“零證據材料”實施行政行為的比率逐漸增加。傳統行政模式，相對人身份、資質資格等已是客觀事實，為什麽在個案中還須提供證據材料予以證明，仍屬待證事實，原因在於作出行為的行政機關未掌握此類證據材料，對於該行政機關而言，要件事實仍未被證明。數字治理模式中，法律要件事實已被保存在其他機關或者數據平台中的材料證明，無須在具體個案中再度證明。由此可見，數字治理與傳統行政模式最大區別是，數字治理可利用一體平台和全國一體化政務大數據體係中的所有數據證明案件事實，傳統行政則是利用個案收集證據材料證明案件事實。政府數字治理的趨勢是行政程序收集、提交證據材料清單化。編製全國統一適用的行政行為收集、提交材料清單，是推進數字治理的基礎性工作，利用數據共享能夠獲得的數據，不得要求相對人另行提供，還要求根據一體平台和全國一體政務大數據體係保存數據的變化情況不斷更新材料清單，行政程序納入清單的材料數量總體呈下降趨勢。數字治理背景下，收集、提交材料清單成為行政機關、相對人收集及提交證據材料的依據，未納入清單的證據材料所涉案件事實不再是待證事實。如行政許可程序，行政機關利用數據共享等方式獲取申請人是否符合許可條件的證據材料，已被證據證明或者利用數據資源能夠證明的事實，不再需要申請人提供材料證明。許可機關根據已被證明事實及已掌握的證據材料情況，形成申請人應提交證據材料清單，申請人根據清單提交證據材料。
綜上所述，數字治理背景下行政程序的證明對象不再是法律要件事實，而是利用政務數據係統中的數據通過ai計算而自動形成的仍需提交證據材料予以證明的事實。
（二）數字治理宜賦予行政機關更多證明責任
有學者認為，在行政程序中無論是依職權行政行為還是依申請行政行為，一般都不存在證明責任，原因是行政主體、相對人都不承擔舉證不能而導致事實真偽不明的不利後果。筆者認為，這一觀點是對不利後果的誤讀。未承擔證明責任的不利後果是主張不成立，而非實質不利後果，行政程序確實存在證明責任分配問題。行政程序法中規定證明責任分配規則，是多數國家的共同做法，如1946年美國聯邦行政程序法第556條規定，“除法律另有規定外，法規或者裁決提議人負有舉證責任”。我國部分地方權力機關出台的行政程序規定也有證明責任分配規則的內容，如《湖南行政程序規定》規定，行政機關對依職權行政決定的合法性、適當性負舉證責任，當事人在依申請行政程序中應如實向行政機關提交材料，行政機關經審查認為其不符合法定條件的，由行政機關負舉證責任。
行政程序證據責任分配的一般原則是，主張權利應對權利根據的事實負證明責任，對方對權利妨礙的事實或者權利消滅的事實負證明責任，這種證明責任分配原則類似於“誰主張，誰舉證”，政務行為通常是依申請行為，如行政許可、登記、確認、減免義務等，申請人主張權利存在或有事實根據，應當由其承擔證明責任。建立行政程序證明責任分配規則，除所得利益外，還需考慮公平、便利和平衡。數字治理帶來行政機關、相對人舉證能力、舉證效率的變化，行政機關利用全國一體化政務大數據體係調查、收集和提供證據更方便，且效率更高，即使相對人因行政行為獲益，原由申請人承擔的部分證明責任，也應轉移至行政機關，由行政機關承擔更多證明責任。
（三）數字治理應提高行政程序證明標準
證明標準是提供證據證明案件需要達到的程度。行政程序一般證明標準應為清楚令人信服，最高標準為排除合理懷疑，往低可以為優勢證據或有證據證明等。筆者認為，行政程序應建立以蓋然率為尺度的證明標準，不同行政程序、案件，可以采用排除合理懷疑、清楚而有說服力、優勢證據、實質證據等證明標準，行政許可與行政確認程序中，申請人對符合獲得許可、確認的條件事實承擔證明責任，證明標準應為“有合理根據”標準，即申請人提供合理的材料證明自己符合條件。
采用什麽證明標準，考量因素包括行政程序類型、證明難易程度及行政決定重要性。一體平台、全國一體化政務大數據體係為行政行為提供支持，證明難度明顯降低，行政機關及相對人利用平台和數據係統較容易獲取證據材料，平台計算功能形成的大數據報告還可以對案件事實實施評估，比如申請人信用狀況評估等。數字技術提升行政機關及相對人調查收集證據的能力，一體平台身份認證係統幫助識別當事人身份，避免假冒他人辦理行政許可等行為發生，數據共享及協同審查機製提升行政機關審查判斷證據的能力。數字治理讓證明變得更加容易，提高了行政證明標準。一般依申請行政行為，以優勢證明標準取代有合理根據證明標準是恰當的，行政處罰及特別重大依申請行為，宜采用排除合理懷疑證明標準。
三、數字治理改變行政程序證據收集、保存行為，相應規則需要調整
除少量物證、視聽資料及電子數據外，傳統行政程序主要是紙質證據材料，每一個案件均有一個紙質檔案。數字治理模式，電子數據成為主要證據類型，部分案件僅有電子數據。行政機關非現場執法及數據共享獲取的數據、相對人在線提供的申請書及證據材料都是電子數據，即使申請人在係統中提供書證、物證、證人證言、當事人陳述、鑒定意見等材料，也轉化為電子數據提交。證據材料及材料提供、撤回、變更等過程均被數據係統完整保存下來，形成電子證據。電子證據形成一個“三位一體”的係統：一是數據電文證據，如電子郵件等，記載法律關係發生、變更與消滅的內容數據；二是附屬信息數據，如數據電文生成、存儲、傳遞、修改而形成的時間、製作者、修訂次數、版本等信息；三是關聯痕跡數據，即電子證據存儲位置信息、傳遞路徑、使用信息及相關文件的信息，如緩存文件、休眠文件及副本文件等。
（一）適應數字治理的行政程序證據收集規則
行政處罰法、行政強製法及治安管理處罰法等法律均要求行政機關作出決定之前查明案件事實並收集到充足證據。查明案件事實及證據確實充分，是行政機關的責任，這就是依職權查明案件事實原則。
傳統行政模式下，行政機關基於個案，向特定機關、單位或者自然人調查、收集證據，取證對象及目的都是特定的。利用一體平台及數據係統，行政機關通過信息、數據共享方式直接獲取、收集證據材料，甚至還可以向不特定對象調查、收集證據，在線、遠程成為調查收集證據的主要途徑。數字治理增加行政機關獲取證據材料的手段與方式，提高行政機關調查收集證據的能力與效率。行政機關依職權調查收集證據，意味著調查收集證據是行政主體的法定職責。數字治理模式下，除作出行政行為的行政主體外，其他機關也承擔調查收集證據職責，且其收集的證據材料可以直接作為證據使用。行政處罰法、行政許可法確立兩名執法人員調查收集證據規則，該規則的目的在於保障收集證據的合法性、真實性，而保存在全國一體化政務大數據體係中的證據材料，真實性、合法性已經過審查，無須再堅持該規則。
傳統政務模式主要采用書證、物證、詢問筆錄及現場筆錄、視聽資料、當事人陳述等證據類型，數字治理模式下，電子數據成為主要證據類型，詢問筆錄、現場筆錄在平台中表現為當事人陳述，書證、物證等證據類型較少運用。利用數據係統海量電子數據分析形成的結論或報告，將成為一種新的證據類型，即大數據報告。關於大數據證據的性質，有鑒定意見說、專家輔助人員意見說和證人證言說等觀點，大數據證據是一種專業性或科學性很強的證據，其結論部分的意見是普通人無從憑借常識能夠理解的，隻有鑒定意見與之相符。筆者認為，將大數據報告定性為鑒定意見，需要回答鑒定人是誰的問題，行政機關在全國一體政務大數據體係中搜索數據，由平台自動形成大數據報告，行政機關是否是鑒定人呢？顯然不是，原因是行政機關缺乏鑒定能力，也未實際實施鑒定行為。政務平台由國家、國務院部門及地方政府共同建立，平台建設機關數量眾多，也不能夠成為鑒定人。大數據報告是新證據類型，需要針對性地建立大數據報告收集、提供、審查判斷及采信規則。
（二）建立和完善行政程序電子數據保存規則
行政程序證據包括書證、物證、視聽資料、電子數據、證人證言、當事人的陳述、鑒定意見、勘驗筆錄及現場筆錄八種證據類型。除少量物證、視聽資料及電子數據外，線下行政行為大多以紙質方式保存證據材料，形成紙質檔案，一案一檔。數字治理模式，電子數據是主要證據類型，書證、證人證言等一般被電子化為電子數據。如通過手機app或遠程終端辦理工商登記，申請人上傳的申請書及證據材料都是電子數據，登記機關利用政務平台獲取的證據材料也是電子數據，即使申請人在係統中提供書證、物證、證人證言、當事人陳述、鑒定意見等材料，也轉化為電子數據提交。證據材料及材料提供、撤回、變更等過程均被一體平台完整保存下來，都是電子數據。
線下政務模式，證明實體案件事實證明材料較多，證明程序性事實的證據材料相對較少。在線行政行為模式，不僅實體證據材料被保存下來，程序啟動、提交材料種類及數量、陳述與質證等程序性事實均被完整保存下來，證明程序性事實的證據材料相對較多。傳統觀點認為，電子數據在其生成、傳遞、存儲、顯現等方麵，容易遭受增添、刪除、修改等變更，其依賴的計算機係統和網絡環境等容易遭遇攻擊和破壞，且這種變更、攻擊和破壞在審查判斷時不能輕易被感知。有學者認為，電子證據包括記載法律關係發生、變更與消滅的電子郵件、文本文檔、圖片文件等內容數據，數據電文生成、存儲、傳遞、修改、增刪而形成的時間、製作者、格式、修訂次數、版本等附屬信息，緩存文件、休眠文件、分頁文件、快捷方式、源文件的存儲記錄及副本文件等關聯痕跡數據，電子數據具有係統性與穩定性。對此，筆者認為，電子數據的確容易被篡改，且成本低，但篡改過程會被作為痕跡等附屬數據保留下來，篡改容易被發現，電子數據其實不易造假。但保存電子數據明顯不同於其他證據類型，須建立備份、防篡改、防破壞等證據保存措施，建立平台數據庫審計係統，保證電子數據真實性、完整性，應針對這些措施製定證據保存規則。
數字治理推動多數行政行為全流程網上辦理，依托一體平台實現行政活動線上線下深度融合。即使是主動行使行政權力類行為也實現在線、文書數據、過程痕跡化運行，逐步實現網上扣分、網上聽證、網上舉證、網上繳納罰款。與民事行為主要是線下行為不同，行政行為將主要是在線行為。數據係統中的電子材料智能匹配作出行政行為所需材料，電子證明實現“一地出具、全域通用”，行政程序實現全過程數據、材料電子化歸檔，電子檔案全國範圍內統一歸檔、管理和查詢。行政主體在履行職責過程中形成的電子文件進行規範管理，以電子形式歸檔並向檔案部門移交，除法律、行政法規另有規定外，電子文件不再以紙質形式歸檔和移交，需要根據電子數據的特點完善電子數據歸檔與保存規則。
四、數字治理需要改變行政程序證據審查判斷內容、程度和認證規則
審查判斷證據是行政機關及相對人對證據進行審查判斷、鑒別真偽，確定其能否作為定案根據的行政程序活動，目的是揭示證據與案件事實的內在聯係，排除證據與證據之間的矛盾。不同類型證據，其審查判斷的方式、重點不一樣。如書證審查的重點為是否係偽造、變造，是否係原件；證人證言審查重點為是否因主客觀原因影響證人證言的真實性。來源於一體平台及政務大數據體係的證據主要是電子數據，我國還未建立行政程序電子數據審查判斷規則，可以借鑒民事、刑事訴訟電子數據審查判斷規則，重點審查電子數據生成、存儲、傳輸所依賴的計算機係統硬件、軟件環境是否完整、可靠，是否處於正常運行狀態，是否具備有效防止出錯的監測、核查手段，保存、提取方法是否可靠等。
（一）傳統證據“三性”更新為電子數據新“三性”
關聯性、合法性和真實性被稱為證據“三性”，圍繞“三性”審查判斷證據是否具有可采性。在線作出行政行為，不僅實體性證據材料被保存下來，程序啟動、提交材料及時間、陳述與質證等程序性事實材料也被完整保存下來。證據材料包括行為內容數據、程序過程等附屬信息和緩存文件等關聯痕跡數據。電子數據具有係統性，完整性成為審查判斷證據的新要求。《互聯網信息內容管理行政執法程序規定》就要求，收集、提取電子數據應保證電子數據的完整性、合法性、真實性、關聯性，否則不得作為認定事實的依據。數字治理背景下，證據材料的完整性獨立於真實性，解決證據材料是否係統提供、是否遺漏的問題，是電子數據係統性的要求。完整性適應電子數據係統性的特點，要求收集和提取的電子數據是全麵的，未遺漏重要的電子數據。利用一體平台和數據係統作出行政行為，行政主體須提供與待證事實相關的所有證據，不得隱瞞或者遺漏數據係統中的證據材料。行政程序應對證據材料的“完整性”進行審查和判斷，完整性成為證據“三性”之一。民事訴訟、刑事訴訟采用審查原始存儲介質的扣押封存狀態、收集提取過程、比對電子數據完整性校驗值、與備份的電子數據進行比較等方法驗證電子數據的完整性。電子數據完整性校驗值是為防止電子數據被篡改或者破壞，使用散列算法等特定算法對電子數據進行計算，得出的用於校驗數據完整性的數據值，該數據檢驗電子數據的真實性。對於電子數據完整性，可以采取查詢數據係統、數據庫審計等方式進行審查。
關聯性是證據與意圖證明的爭議事實之間存在合理關係，如果證據與該事實關係極為微小，或者沒有足夠的證明價值，那就是無關聯。證據材料應與待證事實有關聯性，排除無關聯性的證據。數字治理模式，不論是依申請還是依職權行政程序，待證事實及與之關聯的證據材料均已實現清單化，每一待證事實所需要收集或者提交的證據材料均被梳理成清單，還利用經驗案例及ai技術適時更新材料清單。行政機關、相對人依據清單收集和提供證據材料，證據材料與待證事實之間的關聯性已被預先確定，無須再審查判斷，關聯性不應成為行政訴訟證據審查判斷的重點。
數字治理背景下，合法性、真實性仍是審查判斷證據材料的重點，合法性、真實性、完整性則成為電子數據新“三性”。
（二）將依申請行政程序的形式審查調整為實質審查
政務行為一般是依申請行為，申請人是政務行為啟動者，承擔申請事項要件事實證明責任。基於行政效率、提供證據能力、方便相對人提供材料等考慮，行政許可法、不動產登記暫行條例等法律行政法規確立案件事實形式審查原則。如行政許可法規定，申請人申請行政許可，應當如實向行政機關提交有關材料和反映真實情況，並對其申請材料實質內容的真實性負責；不動產登記暫行條例規定，申請人應當提交所列材料，並對申請材料的真實性負責。形式審查原則方便申請人，簡化辦事程序，有利於提高行政效率，但實踐中麵臨冒用他人名義、提供虛假材料辦理政務事項的問題，如冒用他人名義辦理企業登記、假冒他人名義轉移房屋產權等。國家及部分地方政府建立撤銷製度解決假冒他人名義辦理政務事項問題。筆者認為，對證據及案件事實采用形式審查，是行政效率、方便群眾辦事與政務存在錯誤可能之間權衡利弊的結果，形式審查仍是依申請行政行為的最優選擇。
數字治理對依申請行政行為證據審查判斷的意義在於：其一，利用一體平台身份認證係統，對相對人身份自動認證及識別，避免冒用他人身份行為發生；其二，一體平台及數據係統提供基礎信息和材料以輔助行政機關審查判斷證據材料，行政機關可以利用一體化政務大數據體係海量數據與信息，判斷申請人提供材料的真實性、合法性與關聯性；其三，一體平台將不同層級、不同性質行政機關聯為一體，可以實現多機關聯合、協作審查判斷證據材料，如公安機關可以協助審查公共安全領域證據材料，市場監督管理機關協助審查工商登記材料等。數字治理提升行政機關審查判斷證據材料的能力，在保證行政效率及方便當事人辦事前提下，實質審查成為可能，依申請行政程序可以采用實質審查原則。
（三）全國一體化政務大數據係統中的證據材料原則上具有可采性
認證是對證據材料的關聯性、可采性等的認定。如前所述，數字治理背景下須收集、提交的證據材料與待證事實之間的關聯性已被清單預先確定，無須再審查判斷。證據可采性是證據被法律所容許，可以用來證明案件事實。行政程序中，適用非法證據排除規則排除的證據、不能正確陳述其見聞的證人證言、公務員因保密義務未免除所作的涉及保密義務的證言、未在聽證會上出示的證據、被采納可能嚴重影響國家和公共利益的證據，不具有可采性。一體平台建立的安全保障、防篡改及保密審查係統，依據全國一體化政務大數據體係設計的多源比對、血緣分析、人工智能等技術手段開展數據質量多源校核和績效評價等措施，可以避免不合法、無效數據、錯誤數據等證據材料進入數據係統，或者須保密材料被用作證據使用。因此，一體平台及數據係統保存並推送的證據材料，原則上具有可采性，行政機關可以直接采信。數字治理模式下，行政機關認證的重點是一體平台及數據係統提供的證據材料。
除行政認知外，行政機關不能在案卷以外，以當事人不知悉、未質證的證據為根據作出行政決定，這就是案卷排他性原則。該原則保障當事人知情權、陳述和申辯權、提供證據權、反駁不利於自己證據的權利，有利於實現程序正義；排除案卷之外認定案件事實的可能，沒有質證或當事人發表意見的證據不能作為定案根據，排除行政機關存在偏見的可能，有利於實現實體正義。傳統行政模式下，行政機關獨立收集、整理和保存案卷材料，個案證據材料獨立成卷，案卷排他性原則成為重要原則。數字治理模式下，行政機關通過一體平台和數據係統收集證據材料，個案材料保存在數據係統中，並無傳統意義的案卷，相對人通過平台獲知證據材料並發表質證意見，不能作為定案依據的僅局限於相對人無法獲知的證據材料，案卷排他性原則實質內容發生變化。
綜上所述，一體平台和政務數據係統為行政活動提供支撐、保障，數字治理促進行政流程再造及行為方式改變。傳統行政模式下，每一行政行為均須完成證據調查、收集、審查判斷及認證工作，個案之間證據材料一般不共享，行政機關及相對人在行政行為中重複收集、提供證據材料，行政機關之間也缺少協同。數字治理模式下，電子認證係統自動識別相對人身份，行政機關利用政務數據體係實現信息、數據共享，證據材料從人工收集變更為係統自動推送，行政機關之間通過一體平台協同收集、審查判斷證據，證據收集、審查判斷行為由封閉向開放轉變。
數字治理帶來行政程序證據行為變化，要求調整證據調查、收集、提供、審查判斷、認證及保存規則，以適應這種變化。在未來行政程序法立法及行政許可法、行政處罰法等法律修改中，應規定適應數字治理需要的行政程序證據規則。數字治理需要與之相適應的證據規則，建立適應數字治理需要的證據規則將促進數字治理。同時，建設一體平台和全國一體化政務大數據體係，也須滿足證據規則要求，為行政機關及相對人調查收集、提供、審查判斷及保存證據提供保障。首先，設置輔助行政機關查明案件事實功能。行政機關查明案件事實需獲取足夠證據材料，一體平台及政務大數據體係須具備查詢、搜索、推送證據材料等功能，具備數據真實性審查與更正功能，以及大數據計算功能。其次，設置證據材料提示及輔助質證功能。除接收證據材料功能外，一體平台及大數據體係還應有證據材料提示功能，根據數據係統證據材料增加情況，提示相對人無須提供證據材料及仍應提供證據材料。設置待證事實與已收集提交證據材料進行畫像的功能，自動提示行政機關、相對人應補充收集、提交的證據材料。設置輔助出示證據及質證功能，推送已收集並擬用於證明案件事實的證據材料，通過證據質證係統，相對人通過平台提出質證意見，並舉示證據材料支持自己的主張。最後，設置證據材料識別與標識功能。數字治理的特點是行政活動全程留痕，未被采信的不真實、不合法證據材料被保存在數據係統中。一體平台及全國一體化政務大數據體係中保存的證據材料可能因以下原因失真：虛假證據材料被行政機關誤認為真實，事後被其他證據證實為虛假，或者被行政機關認定為不真實；行政許可、確認等附期限證書，因所附期限屆滿而失去效力，被許可、確認人具備相應資格、資質的事實已不真實；行政行為被撤銷或者撤回，或者實行形式審查、告知承諾的行政行為，行政機關認定事實與客觀事實不符或者相對人未履行承諾事項，原行政行為被撤銷，或者因法律法規變化、重大公共利益考慮行政機關撤回許可、確認等，原行政行為確定事實不再存續。不論證據材料本身虛假，還是因撤銷、撤回等改變原事實，一體平台及數據係統都應設置識別及標注功能，標明證據材料真實狀況。