為了要解釋我們目前用“垂直”的方法編造預算的缺點，我虛構了“一個不幸的給養軍士的寓言”，並在1959年6月25日在“全國新聞俱樂部”的演說中提到過它。為了說明這個非常技術性的問題，不妨在這裏重述一下：
“從前有個連長，他的連裏的夥食有些問題。士兵抱怨夥食不好，無故缺勤率很高，士氣普遍低落。所以他決定親自作一次調查。
值得注意的是，他並沒有從外麵請來任何專家。他感到並不需要營養專家或飯店經理的幫助。他正確地認為，外界不負責任的指導未必能有多少幫助——事實上他是一個老式的、即將被淘汰的、凡事都得親自動手的人。
這位上尉沒有花很長時間，就找出了問題所在。這就是給養軍士管理廚房的方法不合適。給養軍士是一個很好的、誠實可靠的士兵，但對管理夥食沒有很多經驗。事實上，他是由於在財政部工作出色，最近才被選調來當給養軍士的。
“這位給養軍士在管理夥食方麵不是一個專家，所以他在很大程度上不得不依靠四位廚師。這就是產生問題的關鍵。這四位廚師脾氣很壞，各搞一套，時刻相互提防，因此堅持始終在一起工作，而決不輪班。此外，雖然有一位廚師年齡較大，但他們中間沒有一個頭。
“尤有甚者，這四位廚師都各有一套，其中有兩個人曾在一起受訓，煮的東西大致相同。他們非常喜歡又鬆又酥的蛋白牛奶酥和肉餅之類的東西。第三位廚師是海味專家——法國廚師稱海味為“海中之果”。第四位廚師是一個辛辛苦苦的喜歡肉燒洋山芋的人。他們各有一套，對每天的食譜從沒有一致的意見。因此，每個廚師都有自己的食譜。
“結果，當給養軍士在早晨到市場去買菜的時候，四位廚師都提出了不同的菜單，並且要求這位窘迫的給養軍士接受自己的菜單。因為，時間總是很遲了，所以這位軍士隻能收下所有的菜單，匆匆忙忙去市場買菜。然而，他知道每張菜單需要他花去大約整個一天的菜錢。
“所以在市場上，他總是感到很苦惱，不知如何是好。四周菜販大聲吆喝，要他買他們的東西。給養軍士也是到處都買，至少首先根據廚師提出的菜單買了一些他認為聽起來合理、看起來還好的東西，他花完錢後，就回到連裏，把東西交給廚師。他總發現廚師的情緒很壞，對他早上的工作很不滿意。當然他們完全可能會這樣，因為不管他們如何努力，他們從來不能夠從給養軍士買來的東西中做出三頓比較均勻的飯，來滿足全連士兵日益增長的食慾。
“沒有多久，這位上尉就決定：所有這些事情都做得不好。他把給養軍士和四位廚師召集在一起，進行了坦率的談話。他說：‘士兵們，我們必須改變這一切。軍士，你要做的第一件事情就是與四位廚師一起決定一張一周內適用的總食譜，並向我說明。如果四位廚師不能一起工作，就挑一位最好的廚師負責這項工作，把其餘三位解僱。必須根據夥食標準來辦夥食。但最重要的是，你要注意每一頓飯都分配得很均衡。而且符合營養標準。不要因市場上商人的吆喝而亂買。一定要根據總食譜所規定的去買。菜買來後，要廚師們根據總食譜做飯。如果你在改善夥食方麵還需要幫助，可以成立一個夥食委員會，由幾個最老的軍士組成，並且不時地徵求他們對夥食的意見。’
“這些工作都做了。夥食很快改善了。無故離隊的士兵也歸隊了。士兵們再也不抱怨甜食太多、麵包和肉食不足了。該在早飯吃的東西就在早飯吃，不在中午或晚上吃。士氣高漲了。給養軍士保持了他的飯碗，上尉也提升了。
為什麽所有這些都成功了呢？因為這位上尉根據變化了的條件重新估計了情況，並且採取了下述方法，每個廚師都根據自己的技術和士兵的需要共同對每頓飯作出貢獻。菜單的製定已經成為一種單一的橫的活動而不是由四個敵對的廚師分頭進行的縱的活動。結果，整個連就顯得非常融洽。”
“不幸的給養軍士的寓言”就這樣結束了。
如果將總統比作這位上尉，將國防部長比作這位不幸的給養軍士，將參謀長聯席會議主席及三軍參謀長比作廚師，那末，就可以清楚地得到關於改革國防程序的建議了。
按照當前的辦法，當三軍已分別向國防部長提出了各自的預算後，國防部長就把三軍提出的預算合在一起，加上為國防部保留的費用。盡管參謀長聯席會議的成員們作為本軍種的首長，都參加了他們本部門的預算的編造工作，但參謀長聯席會議並沒有作為一個集體，參與總的預算的編造工作。
正是由於這種情況，國防部長才在1959年將1960年度的預算交給三軍參謀長，徵求他們的意見。這件事情在第四章裏已有詳細的敘述。它反映出，國防部長突然認識到他在將預算提交國會之前，需要取得各軍種參謀長的同意。後來公眾對這種做法的熱烈讚揚，使政府重新考慮參謀長聯席會議在編造預算時的任務。在這種任務沒有明確之前，現行的方法存在著嚴重的缺陷，即它沒有提供正式的辦法，可以將軍事需要、計劃與預算結合起來考慮。這三個因素在每一個軍部內得到了統一的考慮，但沒有適當的步驟使其能在國防部內得到統一的考慮。結果，我們今天的軍事戰略就成了政府編造預算過程中的一種偶然產物，而不是有分析地估計軍事上的需要和科學地編造預算（旨在利用一切可以動用的國防資源來支持軍事上的需要）的產物。在新的一年中，當預算增加時，我們的軍事計劃就按照過去幾年中編造預算時所規定的方向增加一些。用飛彈製造者們的話來說，這就是，軍事計劃根據“慣性製導"的方法執行，而很少或根本沒有根據“指揮製導”的方法向前推進，使其適應改變了的世界形勢。這些軍事計劃不僅龐大，因而難以修改，而且軍界和經濟界還有強大的力量主張維持現狀。我肯定地認為，繼續強調大規模報復政策和大戰的需要，既起因於認為這種正統戰略是正確的，同時也起因於在克服習慣勢力和抗拒外界勢力方麵存在著實際的困難。從1953年以來就保持的各軍種預算的分配比例，清楚地說明了我們在軍事準備方麵缺乏靈活性。如果1953年以來世界形勢沒有發生變化，這種固定的分配方式才算是合理的。可是我並不認為有人會說世界局勢一點未變。我們可能對於這幾年來的變化程度持有不同的看法，但很難相信世界形勢沒有發生變化的論點是正確的。
“從前有個連長，他的連裏的夥食有些問題。士兵抱怨夥食不好，無故缺勤率很高，士氣普遍低落。所以他決定親自作一次調查。
值得注意的是，他並沒有從外麵請來任何專家。他感到並不需要營養專家或飯店經理的幫助。他正確地認為，外界不負責任的指導未必能有多少幫助——事實上他是一個老式的、即將被淘汰的、凡事都得親自動手的人。
這位上尉沒有花很長時間，就找出了問題所在。這就是給養軍士管理廚房的方法不合適。給養軍士是一個很好的、誠實可靠的士兵，但對管理夥食沒有很多經驗。事實上，他是由於在財政部工作出色，最近才被選調來當給養軍士的。
“這位給養軍士在管理夥食方麵不是一個專家，所以他在很大程度上不得不依靠四位廚師。這就是產生問題的關鍵。這四位廚師脾氣很壞，各搞一套，時刻相互提防，因此堅持始終在一起工作，而決不輪班。此外，雖然有一位廚師年齡較大，但他們中間沒有一個頭。
“尤有甚者，這四位廚師都各有一套，其中有兩個人曾在一起受訓，煮的東西大致相同。他們非常喜歡又鬆又酥的蛋白牛奶酥和肉餅之類的東西。第三位廚師是海味專家——法國廚師稱海味為“海中之果”。第四位廚師是一個辛辛苦苦的喜歡肉燒洋山芋的人。他們各有一套，對每天的食譜從沒有一致的意見。因此，每個廚師都有自己的食譜。
“結果，當給養軍士在早晨到市場去買菜的時候，四位廚師都提出了不同的菜單，並且要求這位窘迫的給養軍士接受自己的菜單。因為，時間總是很遲了，所以這位軍士隻能收下所有的菜單，匆匆忙忙去市場買菜。然而，他知道每張菜單需要他花去大約整個一天的菜錢。
“所以在市場上，他總是感到很苦惱，不知如何是好。四周菜販大聲吆喝，要他買他們的東西。給養軍士也是到處都買，至少首先根據廚師提出的菜單買了一些他認為聽起來合理、看起來還好的東西，他花完錢後，就回到連裏，把東西交給廚師。他總發現廚師的情緒很壞，對他早上的工作很不滿意。當然他們完全可能會這樣，因為不管他們如何努力，他們從來不能夠從給養軍士買來的東西中做出三頓比較均勻的飯，來滿足全連士兵日益增長的食慾。
“沒有多久，這位上尉就決定：所有這些事情都做得不好。他把給養軍士和四位廚師召集在一起，進行了坦率的談話。他說：‘士兵們，我們必須改變這一切。軍士，你要做的第一件事情就是與四位廚師一起決定一張一周內適用的總食譜，並向我說明。如果四位廚師不能一起工作，就挑一位最好的廚師負責這項工作，把其餘三位解僱。必須根據夥食標準來辦夥食。但最重要的是，你要注意每一頓飯都分配得很均衡。而且符合營養標準。不要因市場上商人的吆喝而亂買。一定要根據總食譜所規定的去買。菜買來後，要廚師們根據總食譜做飯。如果你在改善夥食方麵還需要幫助，可以成立一個夥食委員會，由幾個最老的軍士組成，並且不時地徵求他們對夥食的意見。’
“這些工作都做了。夥食很快改善了。無故離隊的士兵也歸隊了。士兵們再也不抱怨甜食太多、麵包和肉食不足了。該在早飯吃的東西就在早飯吃，不在中午或晚上吃。士氣高漲了。給養軍士保持了他的飯碗，上尉也提升了。
為什麽所有這些都成功了呢？因為這位上尉根據變化了的條件重新估計了情況，並且採取了下述方法，每個廚師都根據自己的技術和士兵的需要共同對每頓飯作出貢獻。菜單的製定已經成為一種單一的橫的活動而不是由四個敵對的廚師分頭進行的縱的活動。結果，整個連就顯得非常融洽。”
“不幸的給養軍士的寓言”就這樣結束了。
如果將總統比作這位上尉，將國防部長比作這位不幸的給養軍士，將參謀長聯席會議主席及三軍參謀長比作廚師，那末，就可以清楚地得到關於改革國防程序的建議了。
按照當前的辦法，當三軍已分別向國防部長提出了各自的預算後，國防部長就把三軍提出的預算合在一起，加上為國防部保留的費用。盡管參謀長聯席會議的成員們作為本軍種的首長，都參加了他們本部門的預算的編造工作，但參謀長聯席會議並沒有作為一個集體，參與總的預算的編造工作。
正是由於這種情況，國防部長才在1959年將1960年度的預算交給三軍參謀長，徵求他們的意見。這件事情在第四章裏已有詳細的敘述。它反映出，國防部長突然認識到他在將預算提交國會之前，需要取得各軍種參謀長的同意。後來公眾對這種做法的熱烈讚揚，使政府重新考慮參謀長聯席會議在編造預算時的任務。在這種任務沒有明確之前，現行的方法存在著嚴重的缺陷，即它沒有提供正式的辦法，可以將軍事需要、計劃與預算結合起來考慮。這三個因素在每一個軍部內得到了統一的考慮，但沒有適當的步驟使其能在國防部內得到統一的考慮。結果，我們今天的軍事戰略就成了政府編造預算過程中的一種偶然產物，而不是有分析地估計軍事上的需要和科學地編造預算（旨在利用一切可以動用的國防資源來支持軍事上的需要）的產物。在新的一年中，當預算增加時，我們的軍事計劃就按照過去幾年中編造預算時所規定的方向增加一些。用飛彈製造者們的話來說，這就是，軍事計劃根據“慣性製導"的方法執行，而很少或根本沒有根據“指揮製導”的方法向前推進，使其適應改變了的世界形勢。這些軍事計劃不僅龐大，因而難以修改，而且軍界和經濟界還有強大的力量主張維持現狀。我肯定地認為，繼續強調大規模報復政策和大戰的需要，既起因於認為這種正統戰略是正確的，同時也起因於在克服習慣勢力和抗拒外界勢力方麵存在著實際的困難。從1953年以來就保持的各軍種預算的分配比例，清楚地說明了我們在軍事準備方麵缺乏靈活性。如果1953年以來世界形勢沒有發生變化，這種固定的分配方式才算是合理的。可是我並不認為有人會說世界局勢一點未變。我們可能對於這幾年來的變化程度持有不同的看法，但很難相信世界形勢沒有發生變化的論點是正確的。