但是，在華盛頓做一個參謀長並不如此簡單。在軍隊裏，軍官是不應出席軍外單位講話的，但在過去，又必須要求他在那裏陳述他向指揮官提出的建議和理由。這就形成了參謀長在國會中所處的地位。他剛讀完準備好的支持國防部長的聲明後，便會麵臨一群提問者，要他說明他原來的觀點並且把這些觀點與國防部長及總統的最後主張作比較。這樣，參謀長就會立即發現自己處於為難的地位：不是反對自己的文職長官，就是拒絕向國會提供事實。就我個人來講，我是沒有其他辦法來應付這種局麵的，而隻好不問後果地老老實實地回答問題。
要想尋求一個應付這種任何軍人都不喜歡的情況的補救辦法，是困難的。一種辦法是不讓軍官在國會作證並且把一切軍事問題都交給文職部長去辯護。這是英國和歐洲許多國家所採用的解決辦法。但美國將來會不會接受這種辦法，我是有懷疑的。因為國會希望聽取那些一般認為沒有政治動機的軍人所提供的事實。
另一種辦法是讓參謀長向其文職首長提出的意見具有一種特權，即可以不向國會陳述這些意見。但迄今為止，行政當局認為不宜因為採取這種辦法而引起一場風波。
這兩種辦法將使國會得不到在履行憲法規定的對武裝部隊的責任時所必需的軍方意見。國家安全事務的複雜性和技術性正在逐年增加，但國會議員在製定關於這些事務的法律時。仍須非常謹慎。因此，議員們不依靠那些負責國防的參謀長們又依靠誰呢？不讓議員知道參謀長們的意見，將會不可避免地迫使他們尋求不可靠的意見，從而有害於他們採取立法行動。為了解決這個問題，難道不應在參謀長聯席會議與國會之間建立合法的關係，並使參謀長聯席會議在成為國防部長、國家安全委員會及總統的顧問的同時，也成為國會的軍事顧問嗎？這也就是在當前的實踐中已經發展起來的關係。
第七章 決策的失敗：軍事戰略實際上是如何製訂的
國防部長與參謀長聯席會議共同負責指導我們製訂戰略的機構的實際工作。的確，國家安全委員會對國防部的指導通常是含糊不清的，但這個缺點未必是關鍵性的障礙。正如我前麵所說的，在“基本的國家安全政策”中，可以找到支持幾乎所有的軍事計劃的字眼。因此，國防部有足夠的靈活餘地，可以草擬自己的“國家軍事計劃”（類似於陸軍在1955年擬製的計劃），以便向參謀長聯席會議及各軍種提出明確的指導方針。但是，要擬製這樣一個文件，首先必須解決多少年來一直擱在國防部中的懸而未決的一些基本爭端。
參謀長聯席會議內部的意見分歧，往往成為批評我們製訂戰略方麵缺點的重要目標。實際上，這些分歧是疾病的基本症候，而不是疾病本身。其中，絕大部分是由使參謀長們經常發生意見分歧的更為基本的爭端所引起的一些具體問題。在國防部長要求參謀們說明這些基本分歧並把這些分歧提交他作出決定之前，是決不能避免分歧和徹底地整頓國防機構的。現在，讓我列舉一些在製定有效的“國家軍事計劃”中所必需特別解決的問題。
戰略方麵的各種爭論主要是由於“大規模報復”戰略和我稱之為“靈活反應”戰略之間的衝突所引起的。自從“大規模報復”戰略在1953年被接受為正式的官方政策並在迄今為止的國防預算中得到忠實執行以來，雖然在國家安全委員會製定的“基本的國家安全政策”中，有一些辭句鼓勵了一些人反對這一戰略，但是，我們已經為它花費了許多美元。到目前為止，沒有一位國防部長願意把“靈活反應的戰略”斥為“異教”，並把支持它的人逐出教堂。反抗的號手一直可以吹出不一致的音調。結果，這種根本分歧不斷地使參謀長聯席會議的意見分歧，並且成了引起該機構內部的許多衝突的基本原因。
對原子武器的依賴程度與這個基本分歧有密切的關係。如果政府毫不含糊地允許軍方使用原子武器，其所需要的武裝部隊的數量、編製和裝備顯然就將與政府沒有明確允許軍方使用原子武器的情況有所不同。到目前為止，各軍種從未接到過任何明確的文件，可以允許它們充滿信心地計劃使用或限製使用原子武器，尤其沒有接到過在有限戰爭中應否使用原子武器的明確指示：在這種戰爭中，各軍種必須就政治領導人認為何時決定使用原子武器才符合國家的目標一事進行猜測。由於缺乏明確的指導，空軍以及海軍（在較小程度上）實際上已經取消了進行持續的常規戰爭的能力，而陸軍則竭力保持所謂“既應付大戰，又應付有限戰爭的能力”。
我在上麵已經談到了關於大戰和有限戰爭定義上的爭論。在這些爭論的後麵，存在著一個非常具體的問題：美國是否會進行一次完全使用常規武器的大戰？尤其是，當我們與蘇聯發生武裝衝突時，我們是否會一開始就毫無限製地使用原子武器？或者為了實現我們的目的，我們至少在戰爭的初期，將不訴諸於原子武器？在這些問題上，雖然參謀長聯席會議不能作出決定，因為它們遠遠超過純軍事範圍內的問題，但它能夠，而且應該，提出推動決策機構工作的建議。而決策過程最後由總統完成之。
另一個必須解決的基本爭端是關於各種所謂“專職部隊”（即原子報復部隊、大陸防空部隊、海外駐軍、有限戰爭部隊等等）的數量和組織。這類部隊需要多大的數量才能滿足需要呢？早在1955年，我就要求威爾遜先生責成參謀長聯席會議提出切實可行的、衡量我們作戰部隊需要量的標準。雷德福海軍上將、卡利斯先生及其他人反對這一行動。他們說，這種軍事問題不能進行科學的或技術的分析。不能估量的東西實在太多了！這種反對意見被接受了，所以，直到今天，各種“專職軍隊”的數量與組織還沒有一致的標準。這種情況說明，國防部在沒有設計藍圖、設計模型和一致同意的安全係數的情況下就開始確立國家防禦機構。參謀長聯席會議如不首先解決衡量各種作戰部隊數量標準這個基本的問題，就決不可能得出國家安全所需的部隊的數量。這些標準就是為防禦計劃提供鞏固基礎所需的積木。
要想尋求一個應付這種任何軍人都不喜歡的情況的補救辦法，是困難的。一種辦法是不讓軍官在國會作證並且把一切軍事問題都交給文職部長去辯護。這是英國和歐洲許多國家所採用的解決辦法。但美國將來會不會接受這種辦法，我是有懷疑的。因為國會希望聽取那些一般認為沒有政治動機的軍人所提供的事實。
另一種辦法是讓參謀長向其文職首長提出的意見具有一種特權，即可以不向國會陳述這些意見。但迄今為止，行政當局認為不宜因為採取這種辦法而引起一場風波。
這兩種辦法將使國會得不到在履行憲法規定的對武裝部隊的責任時所必需的軍方意見。國家安全事務的複雜性和技術性正在逐年增加，但國會議員在製定關於這些事務的法律時。仍須非常謹慎。因此，議員們不依靠那些負責國防的參謀長們又依靠誰呢？不讓議員知道參謀長們的意見，將會不可避免地迫使他們尋求不可靠的意見，從而有害於他們採取立法行動。為了解決這個問題，難道不應在參謀長聯席會議與國會之間建立合法的關係，並使參謀長聯席會議在成為國防部長、國家安全委員會及總統的顧問的同時，也成為國會的軍事顧問嗎？這也就是在當前的實踐中已經發展起來的關係。
第七章 決策的失敗：軍事戰略實際上是如何製訂的
國防部長與參謀長聯席會議共同負責指導我們製訂戰略的機構的實際工作。的確，國家安全委員會對國防部的指導通常是含糊不清的，但這個缺點未必是關鍵性的障礙。正如我前麵所說的，在“基本的國家安全政策”中，可以找到支持幾乎所有的軍事計劃的字眼。因此，國防部有足夠的靈活餘地，可以草擬自己的“國家軍事計劃”（類似於陸軍在1955年擬製的計劃），以便向參謀長聯席會議及各軍種提出明確的指導方針。但是，要擬製這樣一個文件，首先必須解決多少年來一直擱在國防部中的懸而未決的一些基本爭端。
參謀長聯席會議內部的意見分歧，往往成為批評我們製訂戰略方麵缺點的重要目標。實際上，這些分歧是疾病的基本症候，而不是疾病本身。其中，絕大部分是由使參謀長們經常發生意見分歧的更為基本的爭端所引起的一些具體問題。在國防部長要求參謀們說明這些基本分歧並把這些分歧提交他作出決定之前，是決不能避免分歧和徹底地整頓國防機構的。現在，讓我列舉一些在製定有效的“國家軍事計劃”中所必需特別解決的問題。
戰略方麵的各種爭論主要是由於“大規模報復”戰略和我稱之為“靈活反應”戰略之間的衝突所引起的。自從“大規模報復”戰略在1953年被接受為正式的官方政策並在迄今為止的國防預算中得到忠實執行以來，雖然在國家安全委員會製定的“基本的國家安全政策”中，有一些辭句鼓勵了一些人反對這一戰略，但是，我們已經為它花費了許多美元。到目前為止，沒有一位國防部長願意把“靈活反應的戰略”斥為“異教”，並把支持它的人逐出教堂。反抗的號手一直可以吹出不一致的音調。結果，這種根本分歧不斷地使參謀長聯席會議的意見分歧，並且成了引起該機構內部的許多衝突的基本原因。
對原子武器的依賴程度與這個基本分歧有密切的關係。如果政府毫不含糊地允許軍方使用原子武器，其所需要的武裝部隊的數量、編製和裝備顯然就將與政府沒有明確允許軍方使用原子武器的情況有所不同。到目前為止，各軍種從未接到過任何明確的文件，可以允許它們充滿信心地計劃使用或限製使用原子武器，尤其沒有接到過在有限戰爭中應否使用原子武器的明確指示：在這種戰爭中，各軍種必須就政治領導人認為何時決定使用原子武器才符合國家的目標一事進行猜測。由於缺乏明確的指導，空軍以及海軍（在較小程度上）實際上已經取消了進行持續的常規戰爭的能力，而陸軍則竭力保持所謂“既應付大戰，又應付有限戰爭的能力”。
我在上麵已經談到了關於大戰和有限戰爭定義上的爭論。在這些爭論的後麵，存在著一個非常具體的問題：美國是否會進行一次完全使用常規武器的大戰？尤其是，當我們與蘇聯發生武裝衝突時，我們是否會一開始就毫無限製地使用原子武器？或者為了實現我們的目的，我們至少在戰爭的初期，將不訴諸於原子武器？在這些問題上，雖然參謀長聯席會議不能作出決定，因為它們遠遠超過純軍事範圍內的問題，但它能夠，而且應該，提出推動決策機構工作的建議。而決策過程最後由總統完成之。
另一個必須解決的基本爭端是關於各種所謂“專職部隊”（即原子報復部隊、大陸防空部隊、海外駐軍、有限戰爭部隊等等）的數量和組織。這類部隊需要多大的數量才能滿足需要呢？早在1955年，我就要求威爾遜先生責成參謀長聯席會議提出切實可行的、衡量我們作戰部隊需要量的標準。雷德福海軍上將、卡利斯先生及其他人反對這一行動。他們說，這種軍事問題不能進行科學的或技術的分析。不能估量的東西實在太多了！這種反對意見被接受了，所以，直到今天，各種“專職軍隊”的數量與組織還沒有一致的標準。這種情況說明，國防部在沒有設計藍圖、設計模型和一致同意的安全係數的情況下就開始確立國家防禦機構。參謀長聯席會議如不首先解決衡量各種作戰部隊數量標準這個基本的問題，就決不可能得出國家安全所需的部隊的數量。這些標準就是為防禦計劃提供鞏固基礎所需的積木。