【內容摘要】檢察偵查權與檢察機關在曆史上相伴相生，我國的檢察機關享有偵查權早於其獲得“法律監督機關”的憲法定位，二者並不存在先天關聯性。在憲製體係中，檢察偵查權是偵查權配置的總體邏輯和檢察機關基於自身發展的內在邏輯交融建構下的產物。受到憲法實施過程中“法律監督機關”之功能定位的影響，檢察偵查權逐漸由“追訴型”偵查權演變為“監督型”偵查權，這種轉型對維護檢察機關的憲法定位和保障檢察權的統一行使和有效運行起到了重要作用。以“監督型”偵查為目標導向，檢察機關應緊緊圍繞“法律監督機關”的本位對檢察偵查權進行體係化建構，在此基礎上重組獨立的偵查部門和偵查隊伍。在完善黨和國家監督體係的時代背景下，還須探索檢察機關在檢察偵查活動中監督監察機關的路徑。
【關鍵詞】檢察偵查權 法律監督 “監督型”偵查權
文章來源：《政法論叢》2023年第4期
因篇幅所限，省略原文注釋及參考文獻。
2018年，隨著國家監察體製改革的大幕拉開，《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）《中華人民共和國刑事訴訟法》（以下簡稱《刑事訴訟法》）《中華人民共和國人民檢察院組織法》（以下簡稱《人民檢察院組織法》）陸續修改。在立法者的操刀之下，隨著“法律監督的兜底性保障手段”的職務犯罪偵查權之剝離，檢察機關在我國憲製結構中的地位受到了一定挑戰。對此有學者表示，人民檢察院的刑事訴訟監督職能或許就此終了，法律監督之名恐僅隻剩行政監督與訴訟監督之實。然而，柳暗花明之處卻在於修改後的《刑事訴訟法》為檢察機關保留了一定程度的偵查權，這一巧妙的政治設計為深化司法體製改革中檢察機關全麵依法履行偵查職能奠定了規範根基。我國早先對於檢察偵查權的研究已有相當基礎，檢察偵查理論在中國特色社會主義檢察理論體係中占有重要位置。以2018年《憲法》及相關法律的修改為“分水嶺”，2018年之前，相關研究主要聚焦於檢察偵查權中的職務犯罪偵查權形成了斷麵性的係統論證體係。2018年之後，學界與業界主要圍繞保留檢察偵查權的必要性、 “新”檢察偵查權體係的建立健全、具體檢察偵查職權的程序設計三個方麵展開研究。相關研究著實取得了一定成果，但也有基礎理論薄弱、實體法支撐力度不足的窠臼。這些映射有餘、反射不足的前提性問題若不能得到很好的解決，後續改革的推進將缺乏必要的理論依托，最終檢察偵查權仍可能是製度木桶中那塊惱人的“短板”。史家錢穆有雲：“某一製度之創立，決不是憑空忽然地創立；它必有淵源，早在此項製度創立之先，已有此項製度之前身；漸漸地在創立”。誠如斯言，檢察偵查製度亦是如此，其創立與變遷存在一定的製度邏輯。本文寫作之目的在於通過製度回溯和法理研析，找尋中國特色社會主義法治體係中檢察偵查權中的製度邏輯，並試著求索深化司法體製改革關口下檢察偵查權該何去何從。
一、中國特色檢察偵查製度考
作為一個“尚未完成的機關”，我國檢察機關的權力內涵別具一格，其體係之繁複實乃世所罕見。著眼於法製史，我們會發現，檢察偵查權的範圍是隨著國家法製健全和檢察偵查工作的開展而逐步明確的。檢察偵查權究竟是否理應屬於檢察權的子權力，對這一問題的解答需要對我國檢察製度史進行回溯，在中國特色社會主義檢察製度的曆史長河中找尋檢察權與偵查權的淵源與羈絆。
（一）蹣跚起步：融入革命血脈的檢察偵查（1949-1977）
我國檢察製度繼受自前蘇聯，深受“一般監督”思想影響。為維護蘇維埃政權的法製統一，列寧對於檢察院的定位為其“本來就是為我們的一切國家機關而設的，它的活動應毫無例外地涉及所有一切國家機構：地方的、中央的、商業的、純公務的、教育的、檔案的、戲劇的等等——總之，各機關無一例外”。列寧的這種主張與我國曆來“巡天代狩”而“分督百僚，職無不察”的禦史監察製度不謀而合。雖然蘇聯早期的《檢察監督條例》《蘇聯檢察院條例》等組織法並未直接言明檢察機關具有偵查權，但《蘇聯檢察院條例》第4條第2項明確規定了檢察院“追究刑事責任”。法律文本中蘇聯檢察院的偵查權最早可以在1934年發布的《關於中央及地方檢察機關的改組命令》中得以查實，該命令規定，“在蘇聯檢察中及副檢察長之下…設立要案偵查員”。
在新中國成立之前的新民主主義革命時期，蘇區的中央工農檢察部等機構實際已經在行使偵查權。新中國成立後，檢察機關繼續享有著偵查權。1949年《中央人民政府最高人民檢察署試行組織條例》（下稱《試行組織條例》規定最高人民檢察署“對刑事案件實行偵查”。在“五四憲法”頒布的次日，共和國第一部檢察組織法被通過。1954年《人民檢察院組織法》呈現出較多“蘇式檢察構造”的特點，該法在繼續肯定“一般監督”的基礎上，承襲和延續了《試行組織條例》中“對刑事案件實行偵查”的立法語言，這也標誌著新中國檢察偵查體製的基本確立。1956年3月召開的第三次全國檢察工作會議是檢察偵查製度發展的一個關鍵時間節點，這次會議將偵查工作確定為了檢察業務的建設重點和當年主要工作任務之一，檢察偵查工作的建設進入了新階段。隨後舉行的全國偵查工作會議中，時任最高人民檢察院副檢察長李時英突出強調了檢察偵查權的重要時代意義，他指出“健全檢察機關的偵查工作不僅是有必要的，而且是可能的”。同年8月，最高人民檢察院頒布了《各級人民檢察院偵查工作試行程序》，該文件對檢察機關的偵查工作從提起刑事案件、偵查、偵查終結三個方麵作了係統設計和明確規定。在最高人民檢察院對該文件的說明中，可以發現起步初期檢察偵查工作法製化程度是較為薄弱的，“部分偵查工作人員對待這一工作抱著消極態度”，他們認為“過去沒有程序也辦了案，而且辦的快”“偵查程序僅是一些文書格式”，由此該文件出台的目的是在“‘合法敏捷’地向犯罪份子進行鬥爭”的同時“更加確切地遵守國家法製”。檢察機關偵查案件受理範圍也為隨後發布的《關於公安機關、人民法院、人民檢察院受理刑事案件的臨時辦法（初稿）》所明確，主要是經濟犯罪和職務犯罪，而一般刑事犯罪的管轄權則屬於公安機關。
好景不長的是，從1957年反右鬥爭擴大化開始，檢察機關自行偵查範圍不斷收縮。1962年，兩高一部發布了《關於公、檢、法三機關受理普通刑事案件的職責範圍的試行規定》，檢察偵查範圍被縮減至國家機關工作人員、基層幹部和企業職工中的貪汙、侵吞公共財產、侵犯人身權利等犯罪。文化大革命時期，包括檢察偵查在內的全部檢察職能被群眾專政指揮部、公檢法軍事管製小組和人民革命委員會保衛組取代行使。最後，“七五憲法”確定將“檢察機關的職權由各級公安機關行使”，至此檢察機關已被事實撤銷，檢察偵查活動也隨之歸於沉寂。
（二）扶搖直上：檢察偵查製度走向輝煌（1978-1996）
1978年的春天，乍暖還寒，“鑒於同各種違法亂紀行為作鬥爭的極端重要性”，有著承前啟後、撥亂反正特質的“七八憲法”出台，人民檢察製度得以恢複與重建。次年，我國第一部《刑事訴訟法》出台，該法第13條明確了檢察機關的偵查權，緊接著通過的1979年《人民檢察院組織法》再次對這一權力進行了立法確認。在第七次檢察工作會議關於《人民檢察院組織法》的立法討論中，是否為檢察機關配置自行偵查權實際有兩種不同聲音：否定意見認為檢察偵查“既無人力，也無設備，實際搞不起來”，持讚成意見者則在肯定檢察偵查必要性的同時，主張“‘直接受理的案件’的範圍和界限要明確劃分，以免與公安機關分工不清”。最後，正式頒布生效的法律還是將檢察偵查權保留了下來，這充分說明了立法者和當局對檢察偵查工作的積極作用持肯定態度。
此外，在1979年《人民檢察院組織法》修訂中，此前檢察機關“一般監督”的定位為“法律監督”所取代，隨後“法律監督機關”定位被“八二憲法”所確認而延續至今。值得揣摩的是，在“五四憲法”到“七八憲法”之間“一般監督”周期內，檢察機關並未開展大範圍的刑事偵查。相反，從1979年《刑事訴訟法》《人民檢察院組織法》兩法出台到“八二憲法”正式出場，檢察偵查範圍卻並未受製於憲法文義上監督範圍的收窄，偵查權限反而因為機動偵查權的獲取而不降反增，進而呈現出一種監督和偵查的“非對稱性”局麵。事實上，檢察係統內部對此形勢早已有著非常清晰的自省和認知，即檢察偵查工作“不能完全不做，但是也不能多做。所謂‘不能完全不做’，是因為：在法律上檢察機關有這個職權；事實上，也有一些案件，公安、法院沒有管，需要檢察機關直接受理；而且黨委有時交辦一些案件，群眾也直接向我們控告一些案件，檢察機關不管是不對的”，而“所謂‘不能多做’，是由於“‘自行偵查’搞多了，勢必影響檢察機關的主要職能”。隨著1979年《人民檢察院組織法》的出台，在擺脫了“一般監督”這一曆史桎梏後，這一時期立法者之所以賦予檢察機關較為能動的偵查權，其目的在於保證檢察機關作為“法律監督機關”的權威，確保檢察機關具備充分手段與條件行使檢察權，以完成維護法製統一和法律正確實施。
此時，檢察偵查權並未被視為一項獨立的檢察職能。以經濟檢察為例，對於經濟犯罪，檢察機關實行的是由偵到捕再到訴的“一條龍”辦案模式。在此種情形下，包括偵查在內的各項檢察職能實際統一到了“法律監督”整體過程中。1989年全國第一個反貪汙賄賂局在廣東省檢掛牌，首次實行偵查、批捕、起訴分開的製度，自此全國各級檢察院偵查部門不再自行決定逮捕和起訴，從而實現了檢察機關內部偵查職能與非偵查職能的嚴格區分，檢察偵查職能開始實現獨立化，這也是檢察偵查製度走向鼎盛的風向標。“不到半年的時間內，全國14個省級檢察院，55個地市級檢察院，100多個縣、區級檢察院相繼建立了反貪局”。隨著組織調整和統一指揮，檢察偵查辦案力量得到極大的充實。據統計，此時檢察偵查案件範圍可達35種之多。從案件量來看，在1988-1993年的五年時間內,全國檢察機關單就貪汙賄賂犯罪就立案偵查了件。相比之下，二十年後的2008-2013年期間，全國檢察機關立案偵查的案件總數才剛躍過20萬的門檻。由此來講，將這一時段稱為檢察偵查權的鼎盛期毫不為過。然而，盛世之下的隱憂在於：反貪局的成立固然突出了檢察偵查權的獨立屬性，但卻無形之中割裂了檢察偵查權與法律監督的關係，這為後續立法對檢察偵查權的削弱埋下了伏筆。
（三）風雨飄搖：機遇與挑戰並存（1997至今）
自1996年《刑事訴訟法》修改至今，各類檢察偵查職權受到了不同程度的削弱。在展開本部分的論述之前，不得不提起的是上世紀90年代初在我國法學界興起的“正當程序”思潮。正當程序原則舶來自英美法係，該原則要求整個刑事追訴過程中始終須存在控、辯、審三方的相互製衡，具體落實至檢察場域則要求同屬於追訴手段的偵查與公訴職能“原則上應分開運用，但特殊情況下可以混合運用”。幾乎從這一時段開始，業內業外對檢察偵查權的質疑之聲不絕如縷，這種學理上的主張也為1996年《刑事訴訟法》中削弱檢察偵查權提供了相應論據，持更為激進的觀點者如我國著名憲法學家蔡定劍先生，他認為1996年的改革並不徹底，檢察機關在此基礎上應徹底放棄直接偵查權。
總體上看，1996年《刑事訴訟法》在前一階段的基礎上進一步明確了公訴等檢察職能的功能麵向，即“人民檢察院依法對刑事訴訟實現法律監督”。在這一教義的影響下，檢察偵查範圍被調整以使其更能體現出刑事法律監督的性質。就機動偵查權來說，自1996年《刑事訴訟法》為其加上了“國家機關工作人員利用職權實施的其他重大的犯罪案件”和“經省級以上人民檢察院決定”的前置條件後，機動偵查的適用率大幅降低，在司法實踐中幾乎“名存實亡”。隨著2018年《刑事訴訟法》的出台，檢察機動偵查的範圍繼續縮小，僅限於“公安機關管轄的國家機關工作人員利用職權實施的重大犯罪案件”。究其原因，是因為以史觀之檢察機動偵查活動是毀譽參半的。一方麵，機動偵查對於保障法律監督和維護公平正義的確非常重要。例如，1995年，張思卿檢察長在當年最高人民檢察院工作報告中提到過這樣一個案例：江蘇省沛縣有一刑滿釋放人員丁某，其於不到兩年的時間內先後作案15起，打、刺、燒傷18人，卻隻被有關部門處以勞動教養三年。沛縣人民檢察院得知情況後依法直接立案偵查，提起公訴。最後，丁犯被一審判處死刑。然而，另一方麵，機動偵查權也存在被濫用的跡象，例如在1993-1994年開展的“打假運動”中，由於地方財政吃緊的原因，部分地方的檢察機關熱衷利用機動偵查辦理打假、打走私等案件，這導致機動偵查嚴重偏離了法律監督的軌道，這為後續法律對該職權的“五花大綁”埋下了“禍根”。
自行偵查權的發展則呈現出波動的特點。根據1996年《刑事訴訟法》的規定，檢察自行偵查的範圍囊括了“貪汙賄賂犯罪，國家工作人員的瀆職犯罪，國家機關工作人員利用職權實施的非法拘禁、刑訊逼供、報複陷害、非法搜查的侵犯公民人身權利的犯罪以及侵犯公民民主權利的犯罪”，但是由於次年修改的《中華人民共和國刑法》（以下簡稱《刑法》）對有關罪名的修訂，實際上自行偵查的範圍反而擴大了。雖然該立法在2012版的《刑事訴訟法》中得到保留，但好景不長的是，隨著2018年監察委員會的橫空出世，檢察自行偵查的受案範圍僅剩無幾，而且與監察委員會的管轄範圍有一定重合，從現實來講發力空間非常有限。
通過上文對於檢察偵查製度史的梳理，我們可以大致總結出以下幾點結論：第一，盡管在不同的曆史時段受到不同質疑，但實事求是地看，檢察偵查製度與我國檢察機關的曆史是相伴相生的，是中國特色社會主義檢察製度重要組成部分，與我國政治體製相符合。為檢察機關配置偵查權的做法源自於革命時期，在新中國成立後，無論是“一般監督”還是“法律監督”時期，隻要檢察機關建製存在，檢察機關就具備一定的偵查權。所以，檢察偵查權層麵的問題從來都不是“是或否”而是“多或少”。正如有學者所言：“主張取消檢察機關自偵權乃至根本取消檢察機關的偵查權、將其改造成一個純粹的起訴機關的觀點是對現代檢察製度創生、發展的原初目的和根本任務缺乏清醒的認識與準確的把握”。第二，檢察偵查權對於維護檢察機關的權威乃至我國的國體起到了非常關鍵的作用，其肇始於新民主主義革命中扞衛初生的人民民主專政所需，在“八二憲法”出台後的轉型時期裏對維護“法律監督機關”的憲製定位以及檢察權的權威是必不可少的。縱覽曆史，該權力的擴張和收縮都呈現出鮮明的時代性與政治性。例如在新中國成立初期，檢察偵查的重點是打擊破壞社會主義建設和社會主義改造的犯罪分子，但在改革開放後，經濟建設時期的檢察偵查工作的重點則轉向了職務犯罪案件。從發展態勢來看，該權力法治化程度是隨著時間發展而不斷增強的。第三，檢察機關擁有偵查權早於“法律監督機關”轉變為立法語言，因此二者並不存在先天意義上的關聯性，至少在“八二憲法”出台之初，“法律監督機關”這一概念很難為檢察偵查權的行使提供具體、清晰的規範指引。但在“法律監督”成為憲法概念後，檢察偵查製度的發展顯然受到了這一教義的影響，這一點可以從1996年《刑事訴訟法》的修改中得以查實。現如今，對二者之間的關係進一步解釋需要著眼於“八二憲法”出台後這四十年間“法律監督機關”教義化的進程之中。
二、檢察偵查權的製度邏輯
立足於當下時境，檢察偵查權欲重整旗鼓，亟需找準自身立足的理論根基。此前，我國一些專家學者主張由法律監督入手，將檢察偵查權解釋進入法律監督的權力框架，他們認為“偵查權從屬於法律監督權，是實行法律監督權的重要手段，是為法律監督服務的”。從法理上講，這種觀點強調監督之原初旨意即具有追訴性，所以監督的基本形式之一可表現為對違法者的強製揭露和移交裁決，從而涵蓋了檢察偵查活動。然而，這種解釋路徑卻造成了偵查權獨立價值的剝離，在麵對“為什麽公安機關對違法犯罪行為的發現、證明、檢舉即偵查、追訴就不是法律監督”的詰問時似乎有些站不住腳。本文的觀點是：今天我們所看到的檢察偵查權實為國家權力架構中偵查權配置的總體邏輯和檢察機關基於自身發展的內在邏輯交融建構下的產物。
（一）偵查權配置的總體邏輯
無論是從分權還是從分工角度來講，偵查權都不適宜為某一機關所獨占。在世界範圍內，偵查權由多個機關“共享”是一種趨勢，我國也蓋不例外，在我國包括《憲法》在內並沒有哪一部法律規定哪一國家機關為專門的“偵查機關”。2018年《憲法》修改後，我國偵查權力配置格局呈現為“以公安機關偵查為原則，以其他機關偵（調）查為例外”的並列偵查模式。也有學者將這種格局稱為之“三察鼎力”。無論如何界定，殊途同歸的是這是一種各偵查主體彼此獨立，但是在權力運行上又相互連接、同步運行的格局。本文認為，這種偵查格局中蘊含著三層邏輯：第一層邏輯體現在偵查權力的歸屬上，即最高權力機關對不同國家機關授予偵查權，此乃偵查權的第一次分配；第二層邏輯體現在不同偵查主體的偵查權限和偵查範圍的設定上，即這些主體對哪部分案件享有哪些偵查職權以及不同的偵查程序是如何銜接的，這是偵查權的第二次分配；第三層邏輯事關偵查權的製約監督，即從權力製約角度對不同主體的偵查權進行第三次分配，使其在互相配合的基礎上實現互相製約。此三重邏輯層層相扣，互為表裏。
在“八二憲法”的“權力分工”格局中，偵查權並不享有同檢察機關的檢察權、審判機關的審判權等“六權”那樣在憲法中作為第一性權力的同等地位。《憲法》並未有任一字句提及“偵查”或“偵查權”，相關職權基本都是由法律來規定和細化實施，此舉也符合憲法隻作概括性規定而由代議機關通過立法將憲法中關於國家機關條款轉變成明確具體規範的立法慣例。而且在相關立法中，作為次級權力的偵查權並未直接因其行政屬性被直接歸於行政機關，除行政機關外，相關偵查職權還分散在檢察機關、監察機關、軍事機關中，但是立法對這些主體授權邏輯和授權形式均有一定差異。具體體現在以下幾個方麵：第一，為國務院分支下公安機關等行政部門配置偵查權的邏輯固然在於從權力運行的方式來看，偵查權具有濃厚的行政色彩。但不可否認的是，屬於獨立刑事訴訟職能的偵查權也具備一定司法屬性。在根本法上，公安機關行使偵查職權的依據為《憲法》第135條規定的公、檢、法三機關辦理刑事案件的分工負責原則，而公安機關相關偵查職權是由《人民警察法》《刑事訴訟法》所具體授權。第二，作為新晉憲法主體的監察機關，立法為其配備調查職權的邏輯在於機構職能重整，即“整合反腐敗資源力量…構建集中統一、權威高效的中國特色國家監察體製”的需要。這種職務犯罪調查權卻因“紀監互融”的現實與政黨內部違紀審查權混為一體，但這種新生的審查調查權並不屬於傳統國家法理論上的偵查權範疇。第三，軍隊機關作為我國憲製結構上的獨立分支，因其自身敏感性和特殊性致使自建軍以來的軍人犯罪案件一直都由軍隊保衛部門負責偵查，這種偵查職權自成一體，具有高度的封閉性。第四，檢察機關雖通過《刑事訴訟法》和《人民檢察院組織法》獲得了偵查職權，但在“法律監督機關”憲製機構定位下該項權力的“阿基米德支點”卻與公安偵查、監察調查大相徑庭，從而麵臨一定的合憲性審視。
在將偵查權派分至不同偵查主體後，偵查權的二次分配層麵更加關注偵查權行使的效率問題，即如何通過對某一主體配置多少偵查權來達到偵查權運行的最優。這種“功能優化”的立場可細化為以下兩點：一是專門偵查，即將大部分偵查權賦予某一機關，再為該機關配備最多的偵查人員和偵查工具，使該機關能夠集中絕大部分的偵查人力和物力資源來偵查絕大部份案件。在該原則指導下，我國一般刑事案件由公安機關主要偵查，職務犯罪案件則由監察機關主要調查。二是有利偵查，即出於便利性的考量，需要某些更具親曆性的機關負責對某一特定類型案件的偵查，例如由監獄負責對罪犯在監獄內犯罪的案件偵查，以及海關總署對走私犯罪案件進行偵查。但上述兩點並不能解釋監察機關問世後為何還要給檢察機關配置偵查權這一問題。
第三層邏輯的規範基礎為《憲法》第140條和第127條確立的刑事案件和職務犯罪案件的“互相配合，互相製約”原則。在前兩層邏輯分別確立了偵查主體權力來源的正當性和偵查效率的績優性後，偵查權的第三次分配考量的是通過分工製約來確保偵查權整體運行上的正義性，實現偵查活動中秩序與自由價值的平衡。例如檢察機關獲得自行補充偵查、機動偵查權的考量便是對公安機關進行掣肘，防止因專權導致刑事偵查權力行使的肆意。另外，監察機關獲取職務犯罪調查權的一部分原因在於“檢察機關對職務犯罪案件既行使偵查權，又行使批捕、起訴等權力，缺乏有效監督機製”，所以需要將這部分權力轉移到其他機關當中。
（二）檢察偵查權的內在邏輯
通過前文對偵查權總體配置邏輯的概括討論，我們可以發現，檢察偵查權的配置並非能與公安機關、監察機關一道歸入專門偵查之列，並且也不是有利偵查的選擇。從表麵上看，檢察機關享有偵查權這一事實似乎與我國刑事訴訟中各機關管轄選擇與優化分工的邏輯相抵牾。究其原因，是因為偵查權總體配置所采取的是一種追訴色彩濃厚的縱向權力分配視角，具體考慮的是如何將必要的偵查資源與偵查手段賦予相應的偵查主體，使其能夠在高效追訴犯罪的同時，兼顧保障被追訴人的合法權益。在此邏輯下，對公安機關這一主要偵查主體進行權力製約的需求固然能夠解釋為何檢察機關能夠享有機動偵查這一職權，但並不能回答其為何能在相當長的時間裏一直享有自行偵查權的問題，這也是為什麽監察體製改革之前檢察機關職務犯罪偵查權的合憲性飽受業界詬病的原因。當下檢察偵查在實踐中屢屢突圍不成的根本原因亦是在此，即並未解決檢察偵查權配置的內生性問題：如何在自體邏輯上回應作為“法律監督機關”的人民檢察院何以能夠享有偵查權。
本文主張在充分理解立法原旨基礎上，既圍繞檢察機關的憲法定位，但不過分拘泥於八二憲製的某些定見來討論檢察偵查權與“法律監督機關”之間的聯結。機緣巧合的是“法律監督”概念在我國的首次出現正是在1956年最高人民檢察院製定的《〈各級人民檢察院偵查工作試行程序〉的說明》中，該文件詳細指明“人民檢察院是國家的法律監督機關”，這是二者在法製史中產生的第一次牽連。由於此時“法律監督”並沒有正式進入法律體係，因此嚴謹討論“法律監督”概念的教義內涵需要進入到首次將人民檢察院確定為“法律監督機關”的1979年《人民檢察院組織法》的立法背景當中。根據該法出台之際彭真代表全國人大常委會作的權威性立法說明，其雖肯定檢察機關作為“法律監督機關”的機構定位和法律監督機關是維護國家法製統一的機關，但並沒有指明維護國家法製統一的方法。根據前文對曆史的梳理，姑且可以將檢察偵查工作的開展看作是維護國家法製統一的手段之一。爾後，“法律監督機關”的定位經由“八二憲法”正式確認因而具備了憲法意義，但遺憾的是“八二憲法”仍未賦予“法律監督”一個明確定義。從現實來說，“八二憲法”這種確認式做法主要基於“可改可不改的則不改”的立法思路而沿襲了1979年《人民檢察院組織法》的規定。在製憲的過程中“檢察院的建製、地位或職權，完全不是重點”。根據彭真的想法：包括檢察機關在內的各個國家機關“都由全國人大產生並對它負責，受它監督。全國人大、的職權範圍內進行工作。國家機構的這種合理分工，既可以避免權力過分集中，又可以使國家的各項工作有效地進行”。因此，可以推導出的最終結論是：“法律監督機關”更多的是“權力分工”原則下檢察機關的功能性定位，這是檢察機關行使權力所要達到的功能和目的的概括性描述。這種設計的精妙之處在於，在賦予檢察機關“法律監督機關”的機構定位後，使檢察機關能圍繞該定位開展體係化建構，進而在後續發展中吸收與法律監督性質相近的職能，其中就包括了檢察偵查權。這些零零總總、性質不同檢察職能可為“檢察權”這一權力束所統攝，其效力源自於《憲法》中“人民檢察院依照法律規定獨立行使檢察權”的規定。無論是在“五四憲法”還是“八二憲法”中，“檢察權”都是一種具備獨立意義的國家權力類型，這也可以解釋前文所提及的為什麽檢察偵查權的存在早於“法律監督機關”入憲的事實，即憲法中的“檢察權”在“法律監督機關”這一規範定位和檢察偵查權的事實運行之間起到了關鍵紐帶作用。
由此來講，“法律監督權”與實定法所規定的“檢察權”相抵牾，是形而上的權力。我們也不必將檢察偵查權歸納為“法律監督權”的子權力或類權力，這是不合法理與實際的，會阻礙檢察權在功能分化社會中的良性運轉。憲法上的“檢察權”與實際運行的檢察偵查權的聯結建立在憲法實施的基礎上。我國《憲法》並未明確授權檢察院的“職權”由何方規定，在現實層麵憲法“檢察權”最終依靠的是作為憲法性法律的《人民檢察院組織法》得以落實。然而，無論是1979年《人民檢察院組織法》還是39年後再次修改的2018年《人民檢察院組織法》中都存有一定的合憲性疑慮。對此我們可以采取“符合憲法的法律解釋”對這種緊張關係予以消弭。按照“以憲就法”的解釋路徑，憲法上“法律監督機關”所行使的“檢察權”可以類分為2018年《人民檢察院組織法》第20條所規定的偵查權、公訴權和狹義法律監督權（即不含公訴、偵查職權）三個類型。同公訴權一樣的是，檢察偵查權獨立於狹義法律監督權，三者都是檢察權的有機組成部分。隻不過在憲法實施的背景下，檢察偵查權或多或少地漸染了法律監督屬性。
（三）檢察偵查權的模式嬗變：從“追訴型”偵查到“監督型”偵查
作為獨立職能的偵查權，本質上就是一種基於追訴犯罪而收集證據、查明事實的權力，不會因行權主體是公安機關還是檢察機關而有所不同。我國檢察偵查權的特殊性在於，“八二憲法”出台後“法律監督機關”獲得教義內涵並充分實施的這40年間，在“話語即政治”背景下，檢察權中的法律監督屬性不斷增強，檢察偵查權也由原本的追訴本位逐漸向監督導向演變而成為了一種“監督型”偵查權，這種趨勢在2018年的改革中幾乎定型。檢察偵查權這種監督屬性不僅得到最高人民檢察院官方肯定，而且在《刑事訴訟法》的修改中也為最高權力機關所認可。
首先，就各類檢察偵查職權中占比重最大的自行偵查來說，其“前世”為具備鮮明“追訴型”偵查權特征的職務犯罪偵查權。在職務犯罪偵查時期，就有學者擔憂檢察機關行使過多的偵查權反會削弱和掩蓋法律監督的效能。在經曆了2018年大刀闊斧的改革之後，就保留這部分偵查職權的目的來說，立法者顯然考慮了在剝離絕大部分職務犯罪偵查權大背景下，恰如其分的自行偵查權對於維護檢察機關“法律監督機關”憲製地位的重要性。這種對檢察機關立案偵查管轄的授權可看作《監察法》第34條的補充性授權。相較於監察機關對職務犯罪進行調查追訴的主責而言，檢察偵查隻是起到了輔助作用。根據《刑事訴訟法》，這部分檢察自行偵查的範圍僅限於“在對訴訟活動實行法律監督中發現的司法工作人員利用職權實施的非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查等侵犯公民權利、損害司法公正的犯罪”，其功能實際為對檢察機關訴訟監督的一種補強。反過來說，職務犯罪較為封閉的犯罪場景決定了偵查機關對線索的高度依賴性，所以當下檢察自行偵查的開展高度依賴其對三大訴訟的監督，這也是為何如今的檢察自行偵查權具備鮮明的“監督型”偵查權表征。
其次，機動偵查權雖具有偵查之名，但在經過2018年的“返廠大修”後“脫胎換骨”為純粹的“監督型”偵查權。機動偵查的範圍由1979年確立伊始的“認為需要自己直接受理”到1996年《刑事訴訟法》“對於國家機關工作人員利用職權實施的其他重大的犯罪案件”再到2018年《刑事訴訟法》規定的僅由公安機關管轄的上述重大犯罪案件，這種權力收縮過程反映出該職權在屬性上的轉變，即由“追訴”本位到“監督”本位。如果說1979年《刑事訴訟法》中的機動偵查權更傾向於一種收放自如的“追訴型”檢察自行偵查，那麽2018年《刑事訴訟法》中的機動偵查權則充分體現其法律監督屬性，即以靜製動和後發製人，具備“引而不發”的效果。在立法限製下，機動偵查權啟動的嚴苛程序決定了其不能在案件中大範圍使用，這種後發與謙抑的偵查活動與法律監督機關定位非常貼合。
檢察偵查權由“追訴型”偵查權演變為“監督型”偵查權，是一種遵循我國憲法實施現狀的功能主義導向的轉型。隨著“八二憲法”頒布40年來憲法的充分實施，憲法體係中“檢察權”與“法律監督”的關係也愈加緊密，“法律監督”從內涵上充實著“檢察權”，作為檢察權重要組成部分的檢察偵查權顯然也受此影響頗深。立法者之所以讓檢察機關非常態化地小範圍行使偵查權不僅是為應對職務犯罪偵查權轉隸的一時之需，更是一種更加契合法律監督定位的理性選擇。畢竟，在存在公安偵查和監察調查情況下，檢察機關無論是人力還是物力方麵都難以望其項背，在此情形下再將檢察偵查權定位為一種常態化“追訴型”偵查權並不符合偵查權總體配置邏輯，會造成司法資源的浪費。作為中國特色社會主義法律監督理論在檢察偵查製度領域的全新探索，顧名思義的是，“監督型”偵查權並未脫離偵查權的權力範疇，完全可以被解釋為偵查權權力配置的範式選擇，其隻不過是對傳統的“追訴型”偵查權在價值追求、偵查範圍、偵查方式等方麵上作了一種更加契合“法律監督機關”機構本位的調整。偵查的本質在於求真務實，即秉持客觀公正義務，全麵查明事實真相。雖然將偵查行為歸納為一種價值無涉行為的做法過於絕對，但至少從偵查活動的現狀來看，較之於價值理性，偵查活動顯然更側重於工具理性。與之不同的是，檢察機關的法律監督是一種強調價值理性的活動，除在法律係統內表現為保障憲法和法律完整統一實施外，在國家治理現代化的背景下其還借助檢察建議、公益訴訟等多種檢察手段向經濟、社會維度進行了一定延伸。在價值追求上，“監督型”偵查權與“法律監督”的價值具有同質性。在偵查範圍上，“監督型”偵查權覆蓋了檢察機關法律監督工作的全過程：直接偵查的案件線索來自於刑事、民事、行政訴訟監督過程；機動偵查案件範圍則廣泛源自於立案、立案監督、審查起訴等刑事訴訟流程；自行補充偵查的案件範圍則基本包括公安機關所有法定管轄的案件範圍，且與檢察機關審查起訴職能緊密結合。在偵查方式上，除了注重在“檢察一體化”模式下實現檢察係統內部案件線索共享外，檢察機關的“監督型”偵查還更加注重與公安機關、監察機關等主要偵查主體的信息共享與協調銜接。此外，除了偵查司法職務犯罪外，檢察機關通過行使“監督型”偵查權還能夠對其他偵查主體起到監督作用。這裏監督元素是多元的，既具備傳統“追訴型”偵查權隱性程序製約的特點，譬如介入偵查、自行補充偵查活動對公安機關刑事偵查活動的程序控製，又具備了積極主動的顯性實體監督特點，譬如檢察機關可對訴訟監督中發現的司法職務犯罪直接立案偵查。
三、檢察偵查權的時代走向
在“重大改革於法有據”背景下，隨著2018年《憲法》和《人民檢察院組織法》雙雙再次肯定檢察機關的“法律監督機關”定位，深化檢察改革必須從憲法法律中尋找“有力依托”和“有效措施”。這種新形勢要求檢察機關在偵查領域的能動履職應緊緊圍繞轉型後的“監督型”偵查權展開，探索相應的進路。
（一）體係建構：圍繞“法律監督”打造檢察偵查製度體係
根據《刑事訴訟法》規定，目前“監督型”偵查的案件線索來源集中於檢察機關的法律監督過程中。立法雖然規定了各類偵查的範圍和啟動前提，但並未寫明哪些案件是“應當偵查”，哪些是“可以偵查”，由此留下了充分的程序選擇空間。更重要的是，雖然檢察機關依法能夠直接立案偵查的案件不多，但是較之於公安機關隻管轄刑事案件和監察機關隻管轄職務違法犯罪案件，檢察機關偵查管轄的案件範圍更廣、種類更多。在此種新形勢下，下一步改革應圍繞“法律監督機關”的憲法定位打造全新的“監督型”偵查製度體係，該體係可在憲法和法律框架內作“橫向到邊，縱向到底”的延展。
第一，自行偵查重在實現“查人”與“糾案”之統一。“查人”和“糾案”是自行偵查在法律監督過程中的一體兩麵，訴訟中的違法與職務犯罪行為雖各有特質，但殊途同歸之處在於腐敗的司法人員均是造成違法和職務犯罪的源頭，因此二者的線索發現得以同步進行。又由於職務犯罪具有犯罪場域封閉、作案手段隱蔽等特點，而大部分的司法職務犯罪嫌疑人本身就是深諳法律知識的公職人員，這增加了辦案人員搜集案件線索的難度。所以，在監督過程中案件線索的發現對於檢察自行偵查的順利開展舉足輕重。首先，在檢察係統內部應充分發揮“檢察一體化”優勢，在犯罪線索來源上實現內部資源共享與協作配合。相應業務部門相應在“四大檢察”“十大業務”辦理過程中都可能發現司法工作人員的職務犯罪線索，尤其是刑事檢察以外的業務部門。在內部程序銜接上，河南省人民檢察院在這方麵作了相應良性探索：其通過建立立案前評估、立案後邀請職務犯罪檢察部門提前介入偵查、移送起訴前偵查部門與職務犯罪檢察部門會商量刑建議、擬不起訴案件上一級院偵查和捕訴部門共同審核等機製，提高了辦案質效。在外部，檢察機關應當與監察機關、公安機關互相配合，正確對待互涉案件中“監察機關為主調查”的原則，加強線索移交、案件管轄的銜接。一言以蔽之，通過相關體製機製的構建，自行偵查既可以通過“糾案”進而“查人”，也可以通過“查人”推動“糾案”。此外，當前檢察自行偵查的範圍被嚴格框限在十四種司法工作人員利用職權實施的侵犯公民人身權利的犯罪和瀆職犯罪，該範圍是否需要擴充，以使其包含在法律監督過程中發現的司法工作人員的貪汙賄賂犯罪也是值得深思熟慮之議題。此種製度設計的優勢在於：在案件線索搜集方麵，檢察機關在立案監督、訴訟監督過程中更容易發現司法工作人員貪汙賄賂的事實證據；在線索移送方麵，此番設計可以一舉解決該環節監檢銜接的困境。據筆者了解，實踐中部分地方時有檢察機關欲向監委移交此類案件線索但被置之不理的情形。而且，兩輪政法隊伍教育整頓中“職務犯罪偵查百日攻堅”等實踐證明了檢察機關具備履行全麵司法職務犯罪偵查權的能力。但從反方麵思考，這一立法設計的弊端也是顯而易見的：一是按照《刑法》第94條，司法工作人員包括有檢察職責的工作人員在內，讓檢察機關自行偵查內部職務犯罪和目前監察機關自行調查的境況並無二致，而且近年來隨著認罪認罰從寬、企業合規改革等改革的深入，檢察機關的權力有觸底後急劇反彈的態勢；二是在“捕訴一體”改革後，若讓檢察機關自我偵查內部職務犯罪，實際隻有一道內部監督程序，但監察機關完成調查後，還有內部的審理、處置程序以及外部檢察機關的審查起訴進行製約。因此，倘若有意將司法工作人員的貪汙賄賂犯罪納入檢察自行偵查範圍，則必須修改《刑法》將檢察官排除在這一範圍外。另一更具可行性的思路是通過改造機動偵查加強檢察機關對司法工作人員職務犯罪的監察立案監督，下文詳述之。
第二，機動偵查應被徹底激活並打造為全方位的“監督型”偵查權，通過“偵查的再偵查”進而監督其他法定偵查主體。機動偵查權是檢察機關對國家工作人員利用職權實施的重大犯罪實施的法律監督,對“四大檢察”的權威性和剛性有著內生性支撐作用。前文提到，立法之所以要在存在公安機關和監察機關的基礎之外再讓檢察機關非常態化地行使部分偵查權，其目的就是讓檢察機關在偵查監督過程中起到一種後置的兜底作用，即“偵查的再偵查”，這一點可從“需要由人民檢察院直接受理”的法條設計中得以洞見。倘若前序偵查主體正確行使偵查權，則意味著法律得到正確實施，檢察機關自無疑義，但若相關偵查主體怠於行使、難於行使或不便行使偵查權，發生“立而不偵”“偵而不結”“先立後撤”的現象，那麽蓄勢待發的機動偵查則應如期而至。從此意義上講，機動偵查權能否得到真正運行不僅關涉著“監督型”偵查權的體係構建和走向，而且對於維護國家法製的統一和法律的正確實施意義重大。然而，當前機動偵查的適用卻麵臨著範圍模糊、啟動嚴苛、權限分工不明等諸多症結。從此角度出發，亟需在立法上對《刑事訴訟法》第19條涉及機動偵查的款項進行修正，在啟動條件上對機動偵查權適度“鬆綁”，並探索與法律監督機關定位相契合的機動偵查範圍，使機動偵查真正回歸至“監督型”偵查權的應然定位。
第三，自行補充偵查應得到重視並融入“監督型”偵查體係。長期以來，檢察偵查被業內普遍理解為單一的職務犯罪偵查，根據相關業務專家描述，“檢察機關不僅把職務犯罪偵查工作作為檢察偵查工作的全部，而且把職務犯罪偵查工作提高到事關檢察工作‘一榮俱榮’‘一衰俱衰”的極端重要位置”。這一認知的固化造成了實踐中自行補充偵查意識上的薄弱。2018年後，受製自身偵查力量匱乏以及案多人少的現實，檢察機關既無能力也無動力啟動自行偵查，一般都依照法律規定“一退了之”。作為檢察偵查製度的重要組成部分，自行補充偵查的定位屬於依附性偵查，其固然可以進一步查清案件事實，補充收集證據材料，並對偵查活動進行監督，但因缺乏主動立案能力最終隻能被歸為“不完整的偵查權”。然而，在體係化建構“監督型”偵查權背景下，自行補充偵查具備非常特殊的價值，因為其不僅適用節點寬泛，可在批準逮捕、審查起訴和審判階段多個階段適用，而且適用麵非常之廣，幾乎涵蓋了所有犯罪。所以，檢察機關在進行自行補充偵查時實際可以發現大量適用於機動偵查和自行偵查的案件線索。在“監督型”偵查權體係當中，檢察自行補充偵查路徑可由以下三方麵展開：對於純粹是為審查起訴而補充事實、補強證據的刑事案件，可由辦理審查起訴的辦案組織或檢察官一並偵查；對於因公安機關失職、怠於立案而檢察機關一開始就須對刑事案件從頭到尾自行補充偵查的，則由專門檢察偵查部門補充偵查；對於自行補充偵查過程中發現偵查人員存在的司法職務犯罪情形，交由專門檢察偵查部門另行立案偵查。
（二）機構整合：設置獨立的偵查部門和重組偵查隊伍
內設機構是檢察係統內部的功能單元和檢察權運行的組織載體。在檢察係統內部設置獨立的檢察偵查機構早有曆史，早於1955年前，最高人民檢察院就設置了偵查廳，值得一提的是，這一時期除行使偵查權的內設機構外其他各內設機構都以“監督”命名。40年後的1995年，最高人民檢察院設立了反貪汙賄賂總局，這種由專門的檢察內設機構履行偵查職能的曆史一直延續至2018年轉隸前夕。為應對監察體製改革和司法體製改革帶來的疊加影響，2018年12月4日，中央印發了《最高人民檢察院職能配置、內設機構和人員編製規定》，最新一輪檢察係統內設機構改革拉開帷幕。這次改革被視為最高人民檢察院恢複重建以來規模最大、調整最多、影響檢察全部職能發揮的一次改革。在原反貪汙賄賂部門整體轉隸後，“四大檢察”的出台彰顯著檢察機關迫切希望圍繞“法律監督機關”的憲法定位重整旗鼓之意圖。在刑事檢察模塊，此輪改革將之前“切段式”部門設置模式重新整合為“捕訴合一”的刑事檢察部門，落實了“檢察一體化”和“在辦案中監督、在監督中辦案”等理念。再具體到檢察偵查層麵，此輪機構改革後自行偵查、機動偵查工作主要由刑事執行檢察部門負責，而補充偵查工作則根據案件類型分散在其他的刑事檢察部門中，形成了一種“畫地為牢”“各自為戰”的局麵。這種各類檢察偵查職權依附於不同內設機構的模式並不利於檢察偵查權發揮出最大效能。
作為一種行政性權力，不同於狹義法律監督，偵查權具有主動性、效率性、強製性等特點，這種權力本質上的分野決定了檢察偵查活動不適宜依附於其他內設機構。此外，為避免此前對檢察職務犯罪偵查“既當運動員，又當裁判員”的聲討，從內部製衡的角度來講，檢察偵查權也不適宜由負責“捕訴一體”的刑事檢察部門行使。為了走出當前困境，促進檢察偵查權的統一行使以及更好地應對轉型後“監督型”偵查權之全新格局，下一階段的檢察內設機構改革須根據偵查權的本質特點和轉型後的監督導向，設置組織嚴密、紀律嚴格、上下聯動的獨立偵查機構，建立反應快、效率高的工作機製以及組織通曉偵查知識而自成一體的專業化幹警隊伍。值得強調的是，雖有學者指出，當前這種以數字排列的內設機構模式,便於各部門職能分工整合,檢察機關可以籍此實現重設偵查機構的願望。但就學理上看，獨立設置偵查內設機構的依據在於“職能論”，即由不同的檢察內設機構承載偵查、公訴、其他狹義法律監督等具體的檢察職能，這種劃分標準與此輪改革所確立的“大部製”改革邏輯有所出入。當下這種“一竿子插到底”的辦案模式固然有強化司法責任、提高辦案效率的優勢，但也有著混淆追訴和訴訟監督、矮化監督價值的弊端。倘若按照上述思維模式，讓某一機構、一個辦案組或一名檢察官常態化地在捕訴工作外兼顧偵查工作，不僅會因為案多人少之窘境導致其分身乏術影響偵查質量，而且可能自顧不暇影響到“捕訴一體”的辦案效率，更值得擔憂的是由此可能引發“自偵中心主義”的死灰複燃。反之，秉持偵、訴職能適當分離的思維，由專業檢察偵查機構高效獨立地完成相應偵查任務後再移交給相應刑事檢察部門，不僅可以正確處理辦案數量和質量的關係，最重要的是這也與“捕訴一體”改革提高辦案效率的初衷相吻合。
就具體體製機製構建來說，偵查機構的設置應體現原則性與靈活性相結合的原則，各級檢察機關應根據偵查業務量的多少決定機構的具體設置。根據相關報道，截至目前，部分省級檢察院陸續單獨設立了偵查部門，組建專門隊伍從事檢察偵查工作，而且其中有部分省份實現了全部市級院偵查部門的獨立設置。出於節約司法資源的考量，筆者認為較為可行的方案是，在最高人民檢察院、省級檢察院和部分符合條件的市級檢察院單獨設立偵查部門，其他市級檢察院可以挑選出適格的員額檢察官專司偵查業務。在基層檢察院層麵，為杜絕“一人科、二人科”現象出現，相關案件可根據現實情況由市級檢察機關立案偵查或由市級檢察機關交由基層檢察院偵查。在偵查隊伍的組建上，麵對原有偵查力量因轉隸而幾乎喪失殆盡以及辦案員額缺乏的境況，檢察機關可通過短期內部挖潛、組織業務培訓和長期公考招聘的方式來實現偵查隊伍的重組。
（三）使命指引：以“監督型”偵查為入口探索監督監察機關的路徑
對公權力的製約是亙古不變之真理。自監察體製改革以來，如何監督監察機關一直是久拖未決之痛點、難點。雖然中央紀委、國家監委在各類場合三番五次地公開聲明要堅決查處執紀違紀、執法違法、失職失責行為，切實解決“燈下黑”問題，但從權力製約的法治規律出發，顯然不能以內部程序控製機製的存在為由來主張不對監察機關施以必要的外部約束。“監察委員會的權威和效率絕對不會因為受必要的監督製約而降低，隻會因為有效監督製約的存在和隨之而來的公信力的形成而更具權威、更有效率”。就法理來講，無論是監察委員會圍繞“司法裁判”展開的對國家公職人員職務犯罪的預防、調查活動，還是圍繞“公共行政”展開的對國家反腐敗有關法律規範執行的其他活動，都理應屬於檢察機關法律監督的範疇。事實上，檢察機關在監檢銜接或者其他法律監督活動中均可以發現監察人員違法行為的案件線索，所缺乏的是剛性處理這些線索的監督手段。在完善黨和國家監督體係背景下，在後續的改革中可以以“監督型”偵查為抓手，通過修改相關法律明確檢察機關對監察機關的監督地位。
一是將監察人員納入檢察自行偵查管轄範圍。目前來看，在監察機關調查職務違法犯罪前提下，檢察機關發現監察人員涉嫌職務違法犯罪的，隻能將案件線索移送監察機關處理，但這種內部調查具有相當的局限性。從立法論的角度設計，可考慮修改相關法條，將法律監督過程中發現監察人員在行使職權過程中具有非法拘禁、非法搜查、刑訊逼供等犯罪行為的納入檢察自行偵查的立案範圍。具體來說，可在《刑法》第238、245和247條等後增設“上述對於司法人員的相關規定也適用於監察人員”條款。
二是利用機動偵查監督監察立案。立案是監察調查的開端，也是追究職務犯罪嫌疑人法律責任的必經程序。長期以來，我國實踐中一直存在著大量通過不予立案的方式來非罪化處置涉嫌行賄的涉案人員的現象。除此之外，亦有一些地方的監察機關因為各種現實阻力對相關監察對象選擇性立案或該立案不立案。現有立法並未授予檢察機關對監察機關進行立案監督的權力，但在權力本質並無太大差別的情況下，既然刑事立案監督權力屬於檢察機關，在沒有的更優選擇情況下，監察立案監督權力自然也理應屬於檢察機關。建議相關立法增設檢察機關在發現監察機關不宜立案、不立案或者拖延立案，發出糾正通知書但仍然沒有立案的情況下，就可以直接立案偵查的規定，通過發揮機動偵查“調查的再偵查”的優勢，強化檢察機關對監察立案的監督。
三是落實補充偵查對監察調查的監督製約作用。在監察調查結束後，檢察機關在審查起訴環節具備充分的審查權，具體表現為不起訴和補充偵查（包括退回補充調查和自行補充偵查）。與一般刑事案件中退回補充偵查和自行補充偵查的任擇式立法選擇不同，監檢銜接的過程中職務犯罪案件以應當退回補充調查為優先選擇，但這並不意味著自行補充偵查應被理所應當地視為一種備而不用的權力。困難之處還在於，在當前法律規定下檢察機關認為需要退回補充調查的,應報上級人民檢察院批準,上級人民檢察院作出決定前,還應當與監察委員會進行溝通協商,這實際上賦予了監察機關對退回補充調查的參與決定權，嚴重掣肘了檢察機關的監督效能。在製約監察機關，保障被調查人合法權利方麵，檢察機關自行補充偵查有著天然的優越性。檢察機關為了使案件符合庭審證據標準和要求，排除非法證據的決心較高。實踐中，讓監察委補充罪輕尤其是無罪證據是殊為不易的。在監察委拒絕或者怠於補充調查時，檢察機關在自行補充偵查活動中除對非法證據依法進行排除外，還可以補充無罪或者罪輕證據，從而保障被調查人的合法權益。
綜上需要強調一點，本文雖主張理性地建構符合檢察機關憲法定位的“監督型”檢察偵查體係，但絕非基於一種部門本位主義立場一味地為強化檢察偵查權去鼓與呼。“任何一種公權力的授予都不應當被視作私相授受，所以其擁有者決不能將其看作謀取部門利益的途徑。但是，縱然職務犯罪偵查權的規劃思路體現為訴訟監督的兜底性手段，卻很容易在司法實踐環節被扭曲為檢察機關增強自身法律地位的功利主義機製”，這是值得立法者所警醒的。由此來講，轉型後的“監督型”檢察偵查權必須嚴守憲法“法律監督機關”定位和“互相配合，互相製約，分工協作”的原則，不能突破既有憲製秩序而再次陷入“一般監督”的“曆史漩渦”中。當年檢察職務犯罪偵查權之所以三番五次地受到各路學者的抨擊，正是因為對這種偵查活動的監督聊勝於無。曆史的驚人相似之處在於，如今這種如何監督職務犯罪偵查活動的問題又一次擺在了立法者麵前，隻不過主體由檢察機關切換到了監察機關。自古以來，控製權力都是一個進步社會的人文與法治價值所在，當下監察機關顯然需要更多的監督製約，而檢察偵查權亦要被“關進製度的籠子”，從而得到合法行使。
【關鍵詞】檢察偵查權 法律監督 “監督型”偵查權
文章來源：《政法論叢》2023年第4期
因篇幅所限，省略原文注釋及參考文獻。
2018年，隨著國家監察體製改革的大幕拉開，《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）《中華人民共和國刑事訴訟法》（以下簡稱《刑事訴訟法》）《中華人民共和國人民檢察院組織法》（以下簡稱《人民檢察院組織法》）陸續修改。在立法者的操刀之下，隨著“法律監督的兜底性保障手段”的職務犯罪偵查權之剝離，檢察機關在我國憲製結構中的地位受到了一定挑戰。對此有學者表示，人民檢察院的刑事訴訟監督職能或許就此終了，法律監督之名恐僅隻剩行政監督與訴訟監督之實。然而，柳暗花明之處卻在於修改後的《刑事訴訟法》為檢察機關保留了一定程度的偵查權，這一巧妙的政治設計為深化司法體製改革中檢察機關全麵依法履行偵查職能奠定了規範根基。我國早先對於檢察偵查權的研究已有相當基礎，檢察偵查理論在中國特色社會主義檢察理論體係中占有重要位置。以2018年《憲法》及相關法律的修改為“分水嶺”，2018年之前，相關研究主要聚焦於檢察偵查權中的職務犯罪偵查權形成了斷麵性的係統論證體係。2018年之後，學界與業界主要圍繞保留檢察偵查權的必要性、 “新”檢察偵查權體係的建立健全、具體檢察偵查職權的程序設計三個方麵展開研究。相關研究著實取得了一定成果，但也有基礎理論薄弱、實體法支撐力度不足的窠臼。這些映射有餘、反射不足的前提性問題若不能得到很好的解決，後續改革的推進將缺乏必要的理論依托，最終檢察偵查權仍可能是製度木桶中那塊惱人的“短板”。史家錢穆有雲：“某一製度之創立，決不是憑空忽然地創立；它必有淵源，早在此項製度創立之先，已有此項製度之前身；漸漸地在創立”。誠如斯言，檢察偵查製度亦是如此，其創立與變遷存在一定的製度邏輯。本文寫作之目的在於通過製度回溯和法理研析，找尋中國特色社會主義法治體係中檢察偵查權中的製度邏輯，並試著求索深化司法體製改革關口下檢察偵查權該何去何從。
一、中國特色檢察偵查製度考
作為一個“尚未完成的機關”，我國檢察機關的權力內涵別具一格，其體係之繁複實乃世所罕見。著眼於法製史，我們會發現，檢察偵查權的範圍是隨著國家法製健全和檢察偵查工作的開展而逐步明確的。檢察偵查權究竟是否理應屬於檢察權的子權力，對這一問題的解答需要對我國檢察製度史進行回溯，在中國特色社會主義檢察製度的曆史長河中找尋檢察權與偵查權的淵源與羈絆。
（一）蹣跚起步：融入革命血脈的檢察偵查（1949-1977）
我國檢察製度繼受自前蘇聯，深受“一般監督”思想影響。為維護蘇維埃政權的法製統一，列寧對於檢察院的定位為其“本來就是為我們的一切國家機關而設的，它的活動應毫無例外地涉及所有一切國家機構：地方的、中央的、商業的、純公務的、教育的、檔案的、戲劇的等等——總之，各機關無一例外”。列寧的這種主張與我國曆來“巡天代狩”而“分督百僚，職無不察”的禦史監察製度不謀而合。雖然蘇聯早期的《檢察監督條例》《蘇聯檢察院條例》等組織法並未直接言明檢察機關具有偵查權，但《蘇聯檢察院條例》第4條第2項明確規定了檢察院“追究刑事責任”。法律文本中蘇聯檢察院的偵查權最早可以在1934年發布的《關於中央及地方檢察機關的改組命令》中得以查實，該命令規定，“在蘇聯檢察中及副檢察長之下…設立要案偵查員”。
在新中國成立之前的新民主主義革命時期，蘇區的中央工農檢察部等機構實際已經在行使偵查權。新中國成立後，檢察機關繼續享有著偵查權。1949年《中央人民政府最高人民檢察署試行組織條例》（下稱《試行組織條例》規定最高人民檢察署“對刑事案件實行偵查”。在“五四憲法”頒布的次日，共和國第一部檢察組織法被通過。1954年《人民檢察院組織法》呈現出較多“蘇式檢察構造”的特點，該法在繼續肯定“一般監督”的基礎上，承襲和延續了《試行組織條例》中“對刑事案件實行偵查”的立法語言，這也標誌著新中國檢察偵查體製的基本確立。1956年3月召開的第三次全國檢察工作會議是檢察偵查製度發展的一個關鍵時間節點，這次會議將偵查工作確定為了檢察業務的建設重點和當年主要工作任務之一，檢察偵查工作的建設進入了新階段。隨後舉行的全國偵查工作會議中，時任最高人民檢察院副檢察長李時英突出強調了檢察偵查權的重要時代意義，他指出“健全檢察機關的偵查工作不僅是有必要的，而且是可能的”。同年8月，最高人民檢察院頒布了《各級人民檢察院偵查工作試行程序》，該文件對檢察機關的偵查工作從提起刑事案件、偵查、偵查終結三個方麵作了係統設計和明確規定。在最高人民檢察院對該文件的說明中，可以發現起步初期檢察偵查工作法製化程度是較為薄弱的，“部分偵查工作人員對待這一工作抱著消極態度”，他們認為“過去沒有程序也辦了案，而且辦的快”“偵查程序僅是一些文書格式”，由此該文件出台的目的是在“‘合法敏捷’地向犯罪份子進行鬥爭”的同時“更加確切地遵守國家法製”。檢察機關偵查案件受理範圍也為隨後發布的《關於公安機關、人民法院、人民檢察院受理刑事案件的臨時辦法（初稿）》所明確，主要是經濟犯罪和職務犯罪，而一般刑事犯罪的管轄權則屬於公安機關。
好景不長的是，從1957年反右鬥爭擴大化開始，檢察機關自行偵查範圍不斷收縮。1962年，兩高一部發布了《關於公、檢、法三機關受理普通刑事案件的職責範圍的試行規定》，檢察偵查範圍被縮減至國家機關工作人員、基層幹部和企業職工中的貪汙、侵吞公共財產、侵犯人身權利等犯罪。文化大革命時期，包括檢察偵查在內的全部檢察職能被群眾專政指揮部、公檢法軍事管製小組和人民革命委員會保衛組取代行使。最後，“七五憲法”確定將“檢察機關的職權由各級公安機關行使”，至此檢察機關已被事實撤銷，檢察偵查活動也隨之歸於沉寂。
（二）扶搖直上：檢察偵查製度走向輝煌（1978-1996）
1978年的春天，乍暖還寒，“鑒於同各種違法亂紀行為作鬥爭的極端重要性”，有著承前啟後、撥亂反正特質的“七八憲法”出台，人民檢察製度得以恢複與重建。次年，我國第一部《刑事訴訟法》出台，該法第13條明確了檢察機關的偵查權，緊接著通過的1979年《人民檢察院組織法》再次對這一權力進行了立法確認。在第七次檢察工作會議關於《人民檢察院組織法》的立法討論中，是否為檢察機關配置自行偵查權實際有兩種不同聲音：否定意見認為檢察偵查“既無人力，也無設備，實際搞不起來”，持讚成意見者則在肯定檢察偵查必要性的同時，主張“‘直接受理的案件’的範圍和界限要明確劃分，以免與公安機關分工不清”。最後，正式頒布生效的法律還是將檢察偵查權保留了下來，這充分說明了立法者和當局對檢察偵查工作的積極作用持肯定態度。
此外，在1979年《人民檢察院組織法》修訂中，此前檢察機關“一般監督”的定位為“法律監督”所取代，隨後“法律監督機關”定位被“八二憲法”所確認而延續至今。值得揣摩的是，在“五四憲法”到“七八憲法”之間“一般監督”周期內，檢察機關並未開展大範圍的刑事偵查。相反，從1979年《刑事訴訟法》《人民檢察院組織法》兩法出台到“八二憲法”正式出場，檢察偵查範圍卻並未受製於憲法文義上監督範圍的收窄，偵查權限反而因為機動偵查權的獲取而不降反增，進而呈現出一種監督和偵查的“非對稱性”局麵。事實上，檢察係統內部對此形勢早已有著非常清晰的自省和認知，即檢察偵查工作“不能完全不做，但是也不能多做。所謂‘不能完全不做’，是因為：在法律上檢察機關有這個職權；事實上，也有一些案件，公安、法院沒有管，需要檢察機關直接受理；而且黨委有時交辦一些案件，群眾也直接向我們控告一些案件，檢察機關不管是不對的”，而“所謂‘不能多做’，是由於“‘自行偵查’搞多了，勢必影響檢察機關的主要職能”。隨著1979年《人民檢察院組織法》的出台，在擺脫了“一般監督”這一曆史桎梏後，這一時期立法者之所以賦予檢察機關較為能動的偵查權，其目的在於保證檢察機關作為“法律監督機關”的權威，確保檢察機關具備充分手段與條件行使檢察權，以完成維護法製統一和法律正確實施。
此時，檢察偵查權並未被視為一項獨立的檢察職能。以經濟檢察為例，對於經濟犯罪，檢察機關實行的是由偵到捕再到訴的“一條龍”辦案模式。在此種情形下，包括偵查在內的各項檢察職能實際統一到了“法律監督”整體過程中。1989年全國第一個反貪汙賄賂局在廣東省檢掛牌，首次實行偵查、批捕、起訴分開的製度，自此全國各級檢察院偵查部門不再自行決定逮捕和起訴，從而實現了檢察機關內部偵查職能與非偵查職能的嚴格區分，檢察偵查職能開始實現獨立化，這也是檢察偵查製度走向鼎盛的風向標。“不到半年的時間內，全國14個省級檢察院，55個地市級檢察院，100多個縣、區級檢察院相繼建立了反貪局”。隨著組織調整和統一指揮，檢察偵查辦案力量得到極大的充實。據統計，此時檢察偵查案件範圍可達35種之多。從案件量來看，在1988-1993年的五年時間內,全國檢察機關單就貪汙賄賂犯罪就立案偵查了件。相比之下，二十年後的2008-2013年期間，全國檢察機關立案偵查的案件總數才剛躍過20萬的門檻。由此來講，將這一時段稱為檢察偵查權的鼎盛期毫不為過。然而，盛世之下的隱憂在於：反貪局的成立固然突出了檢察偵查權的獨立屬性，但卻無形之中割裂了檢察偵查權與法律監督的關係，這為後續立法對檢察偵查權的削弱埋下了伏筆。
（三）風雨飄搖：機遇與挑戰並存（1997至今）
自1996年《刑事訴訟法》修改至今，各類檢察偵查職權受到了不同程度的削弱。在展開本部分的論述之前，不得不提起的是上世紀90年代初在我國法學界興起的“正當程序”思潮。正當程序原則舶來自英美法係，該原則要求整個刑事追訴過程中始終須存在控、辯、審三方的相互製衡，具體落實至檢察場域則要求同屬於追訴手段的偵查與公訴職能“原則上應分開運用，但特殊情況下可以混合運用”。幾乎從這一時段開始，業內業外對檢察偵查權的質疑之聲不絕如縷，這種學理上的主張也為1996年《刑事訴訟法》中削弱檢察偵查權提供了相應論據，持更為激進的觀點者如我國著名憲法學家蔡定劍先生，他認為1996年的改革並不徹底，檢察機關在此基礎上應徹底放棄直接偵查權。
總體上看，1996年《刑事訴訟法》在前一階段的基礎上進一步明確了公訴等檢察職能的功能麵向，即“人民檢察院依法對刑事訴訟實現法律監督”。在這一教義的影響下，檢察偵查範圍被調整以使其更能體現出刑事法律監督的性質。就機動偵查權來說，自1996年《刑事訴訟法》為其加上了“國家機關工作人員利用職權實施的其他重大的犯罪案件”和“經省級以上人民檢察院決定”的前置條件後，機動偵查的適用率大幅降低，在司法實踐中幾乎“名存實亡”。隨著2018年《刑事訴訟法》的出台，檢察機動偵查的範圍繼續縮小，僅限於“公安機關管轄的國家機關工作人員利用職權實施的重大犯罪案件”。究其原因，是因為以史觀之檢察機動偵查活動是毀譽參半的。一方麵，機動偵查對於保障法律監督和維護公平正義的確非常重要。例如，1995年，張思卿檢察長在當年最高人民檢察院工作報告中提到過這樣一個案例：江蘇省沛縣有一刑滿釋放人員丁某，其於不到兩年的時間內先後作案15起，打、刺、燒傷18人，卻隻被有關部門處以勞動教養三年。沛縣人民檢察院得知情況後依法直接立案偵查，提起公訴。最後，丁犯被一審判處死刑。然而，另一方麵，機動偵查權也存在被濫用的跡象，例如在1993-1994年開展的“打假運動”中，由於地方財政吃緊的原因，部分地方的檢察機關熱衷利用機動偵查辦理打假、打走私等案件，這導致機動偵查嚴重偏離了法律監督的軌道，這為後續法律對該職權的“五花大綁”埋下了“禍根”。
自行偵查權的發展則呈現出波動的特點。根據1996年《刑事訴訟法》的規定，檢察自行偵查的範圍囊括了“貪汙賄賂犯罪，國家工作人員的瀆職犯罪，國家機關工作人員利用職權實施的非法拘禁、刑訊逼供、報複陷害、非法搜查的侵犯公民人身權利的犯罪以及侵犯公民民主權利的犯罪”，但是由於次年修改的《中華人民共和國刑法》（以下簡稱《刑法》）對有關罪名的修訂，實際上自行偵查的範圍反而擴大了。雖然該立法在2012版的《刑事訴訟法》中得到保留，但好景不長的是，隨著2018年監察委員會的橫空出世，檢察自行偵查的受案範圍僅剩無幾，而且與監察委員會的管轄範圍有一定重合，從現實來講發力空間非常有限。
通過上文對於檢察偵查製度史的梳理，我們可以大致總結出以下幾點結論：第一，盡管在不同的曆史時段受到不同質疑，但實事求是地看，檢察偵查製度與我國檢察機關的曆史是相伴相生的，是中國特色社會主義檢察製度重要組成部分，與我國政治體製相符合。為檢察機關配置偵查權的做法源自於革命時期，在新中國成立後，無論是“一般監督”還是“法律監督”時期，隻要檢察機關建製存在，檢察機關就具備一定的偵查權。所以，檢察偵查權層麵的問題從來都不是“是或否”而是“多或少”。正如有學者所言：“主張取消檢察機關自偵權乃至根本取消檢察機關的偵查權、將其改造成一個純粹的起訴機關的觀點是對現代檢察製度創生、發展的原初目的和根本任務缺乏清醒的認識與準確的把握”。第二，檢察偵查權對於維護檢察機關的權威乃至我國的國體起到了非常關鍵的作用，其肇始於新民主主義革命中扞衛初生的人民民主專政所需，在“八二憲法”出台後的轉型時期裏對維護“法律監督機關”的憲製定位以及檢察權的權威是必不可少的。縱覽曆史，該權力的擴張和收縮都呈現出鮮明的時代性與政治性。例如在新中國成立初期，檢察偵查的重點是打擊破壞社會主義建設和社會主義改造的犯罪分子，但在改革開放後，經濟建設時期的檢察偵查工作的重點則轉向了職務犯罪案件。從發展態勢來看，該權力法治化程度是隨著時間發展而不斷增強的。第三，檢察機關擁有偵查權早於“法律監督機關”轉變為立法語言，因此二者並不存在先天意義上的關聯性，至少在“八二憲法”出台之初，“法律監督機關”這一概念很難為檢察偵查權的行使提供具體、清晰的規範指引。但在“法律監督”成為憲法概念後，檢察偵查製度的發展顯然受到了這一教義的影響，這一點可以從1996年《刑事訴訟法》的修改中得以查實。現如今，對二者之間的關係進一步解釋需要著眼於“八二憲法”出台後這四十年間“法律監督機關”教義化的進程之中。
二、檢察偵查權的製度邏輯
立足於當下時境，檢察偵查權欲重整旗鼓，亟需找準自身立足的理論根基。此前，我國一些專家學者主張由法律監督入手，將檢察偵查權解釋進入法律監督的權力框架，他們認為“偵查權從屬於法律監督權，是實行法律監督權的重要手段，是為法律監督服務的”。從法理上講，這種觀點強調監督之原初旨意即具有追訴性，所以監督的基本形式之一可表現為對違法者的強製揭露和移交裁決，從而涵蓋了檢察偵查活動。然而，這種解釋路徑卻造成了偵查權獨立價值的剝離，在麵對“為什麽公安機關對違法犯罪行為的發現、證明、檢舉即偵查、追訴就不是法律監督”的詰問時似乎有些站不住腳。本文的觀點是：今天我們所看到的檢察偵查權實為國家權力架構中偵查權配置的總體邏輯和檢察機關基於自身發展的內在邏輯交融建構下的產物。
（一）偵查權配置的總體邏輯
無論是從分權還是從分工角度來講，偵查權都不適宜為某一機關所獨占。在世界範圍內，偵查權由多個機關“共享”是一種趨勢，我國也蓋不例外，在我國包括《憲法》在內並沒有哪一部法律規定哪一國家機關為專門的“偵查機關”。2018年《憲法》修改後，我國偵查權力配置格局呈現為“以公安機關偵查為原則，以其他機關偵（調）查為例外”的並列偵查模式。也有學者將這種格局稱為之“三察鼎力”。無論如何界定，殊途同歸的是這是一種各偵查主體彼此獨立，但是在權力運行上又相互連接、同步運行的格局。本文認為，這種偵查格局中蘊含著三層邏輯：第一層邏輯體現在偵查權力的歸屬上，即最高權力機關對不同國家機關授予偵查權，此乃偵查權的第一次分配；第二層邏輯體現在不同偵查主體的偵查權限和偵查範圍的設定上，即這些主體對哪部分案件享有哪些偵查職權以及不同的偵查程序是如何銜接的，這是偵查權的第二次分配；第三層邏輯事關偵查權的製約監督，即從權力製約角度對不同主體的偵查權進行第三次分配，使其在互相配合的基礎上實現互相製約。此三重邏輯層層相扣，互為表裏。
在“八二憲法”的“權力分工”格局中，偵查權並不享有同檢察機關的檢察權、審判機關的審判權等“六權”那樣在憲法中作為第一性權力的同等地位。《憲法》並未有任一字句提及“偵查”或“偵查權”，相關職權基本都是由法律來規定和細化實施，此舉也符合憲法隻作概括性規定而由代議機關通過立法將憲法中關於國家機關條款轉變成明確具體規範的立法慣例。而且在相關立法中，作為次級權力的偵查權並未直接因其行政屬性被直接歸於行政機關，除行政機關外，相關偵查職權還分散在檢察機關、監察機關、軍事機關中，但是立法對這些主體授權邏輯和授權形式均有一定差異。具體體現在以下幾個方麵：第一，為國務院分支下公安機關等行政部門配置偵查權的邏輯固然在於從權力運行的方式來看，偵查權具有濃厚的行政色彩。但不可否認的是，屬於獨立刑事訴訟職能的偵查權也具備一定司法屬性。在根本法上，公安機關行使偵查職權的依據為《憲法》第135條規定的公、檢、法三機關辦理刑事案件的分工負責原則，而公安機關相關偵查職權是由《人民警察法》《刑事訴訟法》所具體授權。第二，作為新晉憲法主體的監察機關，立法為其配備調查職權的邏輯在於機構職能重整，即“整合反腐敗資源力量…構建集中統一、權威高效的中國特色國家監察體製”的需要。這種職務犯罪調查權卻因“紀監互融”的現實與政黨內部違紀審查權混為一體，但這種新生的審查調查權並不屬於傳統國家法理論上的偵查權範疇。第三，軍隊機關作為我國憲製結構上的獨立分支，因其自身敏感性和特殊性致使自建軍以來的軍人犯罪案件一直都由軍隊保衛部門負責偵查，這種偵查職權自成一體，具有高度的封閉性。第四，檢察機關雖通過《刑事訴訟法》和《人民檢察院組織法》獲得了偵查職權，但在“法律監督機關”憲製機構定位下該項權力的“阿基米德支點”卻與公安偵查、監察調查大相徑庭，從而麵臨一定的合憲性審視。
在將偵查權派分至不同偵查主體後，偵查權的二次分配層麵更加關注偵查權行使的效率問題，即如何通過對某一主體配置多少偵查權來達到偵查權運行的最優。這種“功能優化”的立場可細化為以下兩點：一是專門偵查，即將大部分偵查權賦予某一機關，再為該機關配備最多的偵查人員和偵查工具，使該機關能夠集中絕大部分的偵查人力和物力資源來偵查絕大部份案件。在該原則指導下，我國一般刑事案件由公安機關主要偵查，職務犯罪案件則由監察機關主要調查。二是有利偵查，即出於便利性的考量，需要某些更具親曆性的機關負責對某一特定類型案件的偵查，例如由監獄負責對罪犯在監獄內犯罪的案件偵查，以及海關總署對走私犯罪案件進行偵查。但上述兩點並不能解釋監察機關問世後為何還要給檢察機關配置偵查權這一問題。
第三層邏輯的規範基礎為《憲法》第140條和第127條確立的刑事案件和職務犯罪案件的“互相配合，互相製約”原則。在前兩層邏輯分別確立了偵查主體權力來源的正當性和偵查效率的績優性後，偵查權的第三次分配考量的是通過分工製約來確保偵查權整體運行上的正義性，實現偵查活動中秩序與自由價值的平衡。例如檢察機關獲得自行補充偵查、機動偵查權的考量便是對公安機關進行掣肘，防止因專權導致刑事偵查權力行使的肆意。另外，監察機關獲取職務犯罪調查權的一部分原因在於“檢察機關對職務犯罪案件既行使偵查權，又行使批捕、起訴等權力，缺乏有效監督機製”，所以需要將這部分權力轉移到其他機關當中。
（二）檢察偵查權的內在邏輯
通過前文對偵查權總體配置邏輯的概括討論，我們可以發現，檢察偵查權的配置並非能與公安機關、監察機關一道歸入專門偵查之列，並且也不是有利偵查的選擇。從表麵上看，檢察機關享有偵查權這一事實似乎與我國刑事訴訟中各機關管轄選擇與優化分工的邏輯相抵牾。究其原因，是因為偵查權總體配置所采取的是一種追訴色彩濃厚的縱向權力分配視角，具體考慮的是如何將必要的偵查資源與偵查手段賦予相應的偵查主體，使其能夠在高效追訴犯罪的同時，兼顧保障被追訴人的合法權益。在此邏輯下，對公安機關這一主要偵查主體進行權力製約的需求固然能夠解釋為何檢察機關能夠享有機動偵查這一職權，但並不能回答其為何能在相當長的時間裏一直享有自行偵查權的問題，這也是為什麽監察體製改革之前檢察機關職務犯罪偵查權的合憲性飽受業界詬病的原因。當下檢察偵查在實踐中屢屢突圍不成的根本原因亦是在此，即並未解決檢察偵查權配置的內生性問題：如何在自體邏輯上回應作為“法律監督機關”的人民檢察院何以能夠享有偵查權。
本文主張在充分理解立法原旨基礎上，既圍繞檢察機關的憲法定位，但不過分拘泥於八二憲製的某些定見來討論檢察偵查權與“法律監督機關”之間的聯結。機緣巧合的是“法律監督”概念在我國的首次出現正是在1956年最高人民檢察院製定的《〈各級人民檢察院偵查工作試行程序〉的說明》中，該文件詳細指明“人民檢察院是國家的法律監督機關”，這是二者在法製史中產生的第一次牽連。由於此時“法律監督”並沒有正式進入法律體係，因此嚴謹討論“法律監督”概念的教義內涵需要進入到首次將人民檢察院確定為“法律監督機關”的1979年《人民檢察院組織法》的立法背景當中。根據該法出台之際彭真代表全國人大常委會作的權威性立法說明，其雖肯定檢察機關作為“法律監督機關”的機構定位和法律監督機關是維護國家法製統一的機關，但並沒有指明維護國家法製統一的方法。根據前文對曆史的梳理，姑且可以將檢察偵查工作的開展看作是維護國家法製統一的手段之一。爾後，“法律監督機關”的定位經由“八二憲法”正式確認因而具備了憲法意義，但遺憾的是“八二憲法”仍未賦予“法律監督”一個明確定義。從現實來說，“八二憲法”這種確認式做法主要基於“可改可不改的則不改”的立法思路而沿襲了1979年《人民檢察院組織法》的規定。在製憲的過程中“檢察院的建製、地位或職權，完全不是重點”。根據彭真的想法：包括檢察機關在內的各個國家機關“都由全國人大產生並對它負責，受它監督。全國人大、的職權範圍內進行工作。國家機構的這種合理分工，既可以避免權力過分集中，又可以使國家的各項工作有效地進行”。因此，可以推導出的最終結論是：“法律監督機關”更多的是“權力分工”原則下檢察機關的功能性定位，這是檢察機關行使權力所要達到的功能和目的的概括性描述。這種設計的精妙之處在於，在賦予檢察機關“法律監督機關”的機構定位後，使檢察機關能圍繞該定位開展體係化建構，進而在後續發展中吸收與法律監督性質相近的職能，其中就包括了檢察偵查權。這些零零總總、性質不同檢察職能可為“檢察權”這一權力束所統攝，其效力源自於《憲法》中“人民檢察院依照法律規定獨立行使檢察權”的規定。無論是在“五四憲法”還是“八二憲法”中，“檢察權”都是一種具備獨立意義的國家權力類型，這也可以解釋前文所提及的為什麽檢察偵查權的存在早於“法律監督機關”入憲的事實，即憲法中的“檢察權”在“法律監督機關”這一規範定位和檢察偵查權的事實運行之間起到了關鍵紐帶作用。
由此來講，“法律監督權”與實定法所規定的“檢察權”相抵牾，是形而上的權力。我們也不必將檢察偵查權歸納為“法律監督權”的子權力或類權力，這是不合法理與實際的，會阻礙檢察權在功能分化社會中的良性運轉。憲法上的“檢察權”與實際運行的檢察偵查權的聯結建立在憲法實施的基礎上。我國《憲法》並未明確授權檢察院的“職權”由何方規定，在現實層麵憲法“檢察權”最終依靠的是作為憲法性法律的《人民檢察院組織法》得以落實。然而，無論是1979年《人民檢察院組織法》還是39年後再次修改的2018年《人民檢察院組織法》中都存有一定的合憲性疑慮。對此我們可以采取“符合憲法的法律解釋”對這種緊張關係予以消弭。按照“以憲就法”的解釋路徑，憲法上“法律監督機關”所行使的“檢察權”可以類分為2018年《人民檢察院組織法》第20條所規定的偵查權、公訴權和狹義法律監督權（即不含公訴、偵查職權）三個類型。同公訴權一樣的是，檢察偵查權獨立於狹義法律監督權，三者都是檢察權的有機組成部分。隻不過在憲法實施的背景下，檢察偵查權或多或少地漸染了法律監督屬性。
（三）檢察偵查權的模式嬗變：從“追訴型”偵查到“監督型”偵查
作為獨立職能的偵查權，本質上就是一種基於追訴犯罪而收集證據、查明事實的權力，不會因行權主體是公安機關還是檢察機關而有所不同。我國檢察偵查權的特殊性在於，“八二憲法”出台後“法律監督機關”獲得教義內涵並充分實施的這40年間，在“話語即政治”背景下，檢察權中的法律監督屬性不斷增強，檢察偵查權也由原本的追訴本位逐漸向監督導向演變而成為了一種“監督型”偵查權，這種趨勢在2018年的改革中幾乎定型。檢察偵查權這種監督屬性不僅得到最高人民檢察院官方肯定，而且在《刑事訴訟法》的修改中也為最高權力機關所認可。
首先，就各類檢察偵查職權中占比重最大的自行偵查來說，其“前世”為具備鮮明“追訴型”偵查權特征的職務犯罪偵查權。在職務犯罪偵查時期，就有學者擔憂檢察機關行使過多的偵查權反會削弱和掩蓋法律監督的效能。在經曆了2018年大刀闊斧的改革之後，就保留這部分偵查職權的目的來說，立法者顯然考慮了在剝離絕大部分職務犯罪偵查權大背景下，恰如其分的自行偵查權對於維護檢察機關“法律監督機關”憲製地位的重要性。這種對檢察機關立案偵查管轄的授權可看作《監察法》第34條的補充性授權。相較於監察機關對職務犯罪進行調查追訴的主責而言，檢察偵查隻是起到了輔助作用。根據《刑事訴訟法》，這部分檢察自行偵查的範圍僅限於“在對訴訟活動實行法律監督中發現的司法工作人員利用職權實施的非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查等侵犯公民權利、損害司法公正的犯罪”，其功能實際為對檢察機關訴訟監督的一種補強。反過來說，職務犯罪較為封閉的犯罪場景決定了偵查機關對線索的高度依賴性，所以當下檢察自行偵查的開展高度依賴其對三大訴訟的監督，這也是為何如今的檢察自行偵查權具備鮮明的“監督型”偵查權表征。
其次，機動偵查權雖具有偵查之名，但在經過2018年的“返廠大修”後“脫胎換骨”為純粹的“監督型”偵查權。機動偵查的範圍由1979年確立伊始的“認為需要自己直接受理”到1996年《刑事訴訟法》“對於國家機關工作人員利用職權實施的其他重大的犯罪案件”再到2018年《刑事訴訟法》規定的僅由公安機關管轄的上述重大犯罪案件，這種權力收縮過程反映出該職權在屬性上的轉變，即由“追訴”本位到“監督”本位。如果說1979年《刑事訴訟法》中的機動偵查權更傾向於一種收放自如的“追訴型”檢察自行偵查，那麽2018年《刑事訴訟法》中的機動偵查權則充分體現其法律監督屬性，即以靜製動和後發製人，具備“引而不發”的效果。在立法限製下，機動偵查權啟動的嚴苛程序決定了其不能在案件中大範圍使用，這種後發與謙抑的偵查活動與法律監督機關定位非常貼合。
檢察偵查權由“追訴型”偵查權演變為“監督型”偵查權，是一種遵循我國憲法實施現狀的功能主義導向的轉型。隨著“八二憲法”頒布40年來憲法的充分實施，憲法體係中“檢察權”與“法律監督”的關係也愈加緊密，“法律監督”從內涵上充實著“檢察權”，作為檢察權重要組成部分的檢察偵查權顯然也受此影響頗深。立法者之所以讓檢察機關非常態化地小範圍行使偵查權不僅是為應對職務犯罪偵查權轉隸的一時之需，更是一種更加契合法律監督定位的理性選擇。畢竟，在存在公安偵查和監察調查情況下，檢察機關無論是人力還是物力方麵都難以望其項背，在此情形下再將檢察偵查權定位為一種常態化“追訴型”偵查權並不符合偵查權總體配置邏輯，會造成司法資源的浪費。作為中國特色社會主義法律監督理論在檢察偵查製度領域的全新探索，顧名思義的是，“監督型”偵查權並未脫離偵查權的權力範疇，完全可以被解釋為偵查權權力配置的範式選擇，其隻不過是對傳統的“追訴型”偵查權在價值追求、偵查範圍、偵查方式等方麵上作了一種更加契合“法律監督機關”機構本位的調整。偵查的本質在於求真務實，即秉持客觀公正義務，全麵查明事實真相。雖然將偵查行為歸納為一種價值無涉行為的做法過於絕對，但至少從偵查活動的現狀來看，較之於價值理性，偵查活動顯然更側重於工具理性。與之不同的是，檢察機關的法律監督是一種強調價值理性的活動，除在法律係統內表現為保障憲法和法律完整統一實施外，在國家治理現代化的背景下其還借助檢察建議、公益訴訟等多種檢察手段向經濟、社會維度進行了一定延伸。在價值追求上，“監督型”偵查權與“法律監督”的價值具有同質性。在偵查範圍上，“監督型”偵查權覆蓋了檢察機關法律監督工作的全過程：直接偵查的案件線索來自於刑事、民事、行政訴訟監督過程；機動偵查案件範圍則廣泛源自於立案、立案監督、審查起訴等刑事訴訟流程；自行補充偵查的案件範圍則基本包括公安機關所有法定管轄的案件範圍，且與檢察機關審查起訴職能緊密結合。在偵查方式上，除了注重在“檢察一體化”模式下實現檢察係統內部案件線索共享外，檢察機關的“監督型”偵查還更加注重與公安機關、監察機關等主要偵查主體的信息共享與協調銜接。此外，除了偵查司法職務犯罪外，檢察機關通過行使“監督型”偵查權還能夠對其他偵查主體起到監督作用。這裏監督元素是多元的，既具備傳統“追訴型”偵查權隱性程序製約的特點，譬如介入偵查、自行補充偵查活動對公安機關刑事偵查活動的程序控製，又具備了積極主動的顯性實體監督特點，譬如檢察機關可對訴訟監督中發現的司法職務犯罪直接立案偵查。
三、檢察偵查權的時代走向
在“重大改革於法有據”背景下，隨著2018年《憲法》和《人民檢察院組織法》雙雙再次肯定檢察機關的“法律監督機關”定位，深化檢察改革必須從憲法法律中尋找“有力依托”和“有效措施”。這種新形勢要求檢察機關在偵查領域的能動履職應緊緊圍繞轉型後的“監督型”偵查權展開，探索相應的進路。
（一）體係建構：圍繞“法律監督”打造檢察偵查製度體係
根據《刑事訴訟法》規定，目前“監督型”偵查的案件線索來源集中於檢察機關的法律監督過程中。立法雖然規定了各類偵查的範圍和啟動前提，但並未寫明哪些案件是“應當偵查”，哪些是“可以偵查”，由此留下了充分的程序選擇空間。更重要的是，雖然檢察機關依法能夠直接立案偵查的案件不多，但是較之於公安機關隻管轄刑事案件和監察機關隻管轄職務違法犯罪案件，檢察機關偵查管轄的案件範圍更廣、種類更多。在此種新形勢下，下一步改革應圍繞“法律監督機關”的憲法定位打造全新的“監督型”偵查製度體係，該體係可在憲法和法律框架內作“橫向到邊，縱向到底”的延展。
第一，自行偵查重在實現“查人”與“糾案”之統一。“查人”和“糾案”是自行偵查在法律監督過程中的一體兩麵，訴訟中的違法與職務犯罪行為雖各有特質，但殊途同歸之處在於腐敗的司法人員均是造成違法和職務犯罪的源頭，因此二者的線索發現得以同步進行。又由於職務犯罪具有犯罪場域封閉、作案手段隱蔽等特點，而大部分的司法職務犯罪嫌疑人本身就是深諳法律知識的公職人員，這增加了辦案人員搜集案件線索的難度。所以，在監督過程中案件線索的發現對於檢察自行偵查的順利開展舉足輕重。首先，在檢察係統內部應充分發揮“檢察一體化”優勢，在犯罪線索來源上實現內部資源共享與協作配合。相應業務部門相應在“四大檢察”“十大業務”辦理過程中都可能發現司法工作人員的職務犯罪線索，尤其是刑事檢察以外的業務部門。在內部程序銜接上，河南省人民檢察院在這方麵作了相應良性探索：其通過建立立案前評估、立案後邀請職務犯罪檢察部門提前介入偵查、移送起訴前偵查部門與職務犯罪檢察部門會商量刑建議、擬不起訴案件上一級院偵查和捕訴部門共同審核等機製，提高了辦案質效。在外部，檢察機關應當與監察機關、公安機關互相配合，正確對待互涉案件中“監察機關為主調查”的原則，加強線索移交、案件管轄的銜接。一言以蔽之，通過相關體製機製的構建，自行偵查既可以通過“糾案”進而“查人”，也可以通過“查人”推動“糾案”。此外，當前檢察自行偵查的範圍被嚴格框限在十四種司法工作人員利用職權實施的侵犯公民人身權利的犯罪和瀆職犯罪，該範圍是否需要擴充，以使其包含在法律監督過程中發現的司法工作人員的貪汙賄賂犯罪也是值得深思熟慮之議題。此種製度設計的優勢在於：在案件線索搜集方麵，檢察機關在立案監督、訴訟監督過程中更容易發現司法工作人員貪汙賄賂的事實證據；在線索移送方麵，此番設計可以一舉解決該環節監檢銜接的困境。據筆者了解，實踐中部分地方時有檢察機關欲向監委移交此類案件線索但被置之不理的情形。而且，兩輪政法隊伍教育整頓中“職務犯罪偵查百日攻堅”等實踐證明了檢察機關具備履行全麵司法職務犯罪偵查權的能力。但從反方麵思考，這一立法設計的弊端也是顯而易見的：一是按照《刑法》第94條，司法工作人員包括有檢察職責的工作人員在內，讓檢察機關自行偵查內部職務犯罪和目前監察機關自行調查的境況並無二致，而且近年來隨著認罪認罰從寬、企業合規改革等改革的深入，檢察機關的權力有觸底後急劇反彈的態勢；二是在“捕訴一體”改革後，若讓檢察機關自我偵查內部職務犯罪，實際隻有一道內部監督程序，但監察機關完成調查後，還有內部的審理、處置程序以及外部檢察機關的審查起訴進行製約。因此，倘若有意將司法工作人員的貪汙賄賂犯罪納入檢察自行偵查範圍，則必須修改《刑法》將檢察官排除在這一範圍外。另一更具可行性的思路是通過改造機動偵查加強檢察機關對司法工作人員職務犯罪的監察立案監督，下文詳述之。
第二，機動偵查應被徹底激活並打造為全方位的“監督型”偵查權，通過“偵查的再偵查”進而監督其他法定偵查主體。機動偵查權是檢察機關對國家工作人員利用職權實施的重大犯罪實施的法律監督,對“四大檢察”的權威性和剛性有著內生性支撐作用。前文提到，立法之所以要在存在公安機關和監察機關的基礎之外再讓檢察機關非常態化地行使部分偵查權，其目的就是讓檢察機關在偵查監督過程中起到一種後置的兜底作用，即“偵查的再偵查”，這一點可從“需要由人民檢察院直接受理”的法條設計中得以洞見。倘若前序偵查主體正確行使偵查權，則意味著法律得到正確實施，檢察機關自無疑義，但若相關偵查主體怠於行使、難於行使或不便行使偵查權，發生“立而不偵”“偵而不結”“先立後撤”的現象，那麽蓄勢待發的機動偵查則應如期而至。從此意義上講，機動偵查權能否得到真正運行不僅關涉著“監督型”偵查權的體係構建和走向，而且對於維護國家法製的統一和法律的正確實施意義重大。然而，當前機動偵查的適用卻麵臨著範圍模糊、啟動嚴苛、權限分工不明等諸多症結。從此角度出發，亟需在立法上對《刑事訴訟法》第19條涉及機動偵查的款項進行修正，在啟動條件上對機動偵查權適度“鬆綁”，並探索與法律監督機關定位相契合的機動偵查範圍，使機動偵查真正回歸至“監督型”偵查權的應然定位。
第三，自行補充偵查應得到重視並融入“監督型”偵查體係。長期以來，檢察偵查被業內普遍理解為單一的職務犯罪偵查，根據相關業務專家描述，“檢察機關不僅把職務犯罪偵查工作作為檢察偵查工作的全部，而且把職務犯罪偵查工作提高到事關檢察工作‘一榮俱榮’‘一衰俱衰”的極端重要位置”。這一認知的固化造成了實踐中自行補充偵查意識上的薄弱。2018年後，受製自身偵查力量匱乏以及案多人少的現實，檢察機關既無能力也無動力啟動自行偵查，一般都依照法律規定“一退了之”。作為檢察偵查製度的重要組成部分，自行補充偵查的定位屬於依附性偵查，其固然可以進一步查清案件事實，補充收集證據材料，並對偵查活動進行監督，但因缺乏主動立案能力最終隻能被歸為“不完整的偵查權”。然而，在體係化建構“監督型”偵查權背景下，自行補充偵查具備非常特殊的價值，因為其不僅適用節點寬泛，可在批準逮捕、審查起訴和審判階段多個階段適用，而且適用麵非常之廣，幾乎涵蓋了所有犯罪。所以，檢察機關在進行自行補充偵查時實際可以發現大量適用於機動偵查和自行偵查的案件線索。在“監督型”偵查權體係當中，檢察自行補充偵查路徑可由以下三方麵展開：對於純粹是為審查起訴而補充事實、補強證據的刑事案件，可由辦理審查起訴的辦案組織或檢察官一並偵查；對於因公安機關失職、怠於立案而檢察機關一開始就須對刑事案件從頭到尾自行補充偵查的，則由專門檢察偵查部門補充偵查；對於自行補充偵查過程中發現偵查人員存在的司法職務犯罪情形，交由專門檢察偵查部門另行立案偵查。
（二）機構整合：設置獨立的偵查部門和重組偵查隊伍
內設機構是檢察係統內部的功能單元和檢察權運行的組織載體。在檢察係統內部設置獨立的檢察偵查機構早有曆史，早於1955年前，最高人民檢察院就設置了偵查廳，值得一提的是，這一時期除行使偵查權的內設機構外其他各內設機構都以“監督”命名。40年後的1995年，最高人民檢察院設立了反貪汙賄賂總局，這種由專門的檢察內設機構履行偵查職能的曆史一直延續至2018年轉隸前夕。為應對監察體製改革和司法體製改革帶來的疊加影響，2018年12月4日，中央印發了《最高人民檢察院職能配置、內設機構和人員編製規定》，最新一輪檢察係統內設機構改革拉開帷幕。這次改革被視為最高人民檢察院恢複重建以來規模最大、調整最多、影響檢察全部職能發揮的一次改革。在原反貪汙賄賂部門整體轉隸後，“四大檢察”的出台彰顯著檢察機關迫切希望圍繞“法律監督機關”的憲法定位重整旗鼓之意圖。在刑事檢察模塊，此輪改革將之前“切段式”部門設置模式重新整合為“捕訴合一”的刑事檢察部門，落實了“檢察一體化”和“在辦案中監督、在監督中辦案”等理念。再具體到檢察偵查層麵，此輪機構改革後自行偵查、機動偵查工作主要由刑事執行檢察部門負責，而補充偵查工作則根據案件類型分散在其他的刑事檢察部門中，形成了一種“畫地為牢”“各自為戰”的局麵。這種各類檢察偵查職權依附於不同內設機構的模式並不利於檢察偵查權發揮出最大效能。
作為一種行政性權力，不同於狹義法律監督，偵查權具有主動性、效率性、強製性等特點，這種權力本質上的分野決定了檢察偵查活動不適宜依附於其他內設機構。此外，為避免此前對檢察職務犯罪偵查“既當運動員，又當裁判員”的聲討，從內部製衡的角度來講，檢察偵查權也不適宜由負責“捕訴一體”的刑事檢察部門行使。為了走出當前困境，促進檢察偵查權的統一行使以及更好地應對轉型後“監督型”偵查權之全新格局，下一階段的檢察內設機構改革須根據偵查權的本質特點和轉型後的監督導向，設置組織嚴密、紀律嚴格、上下聯動的獨立偵查機構，建立反應快、效率高的工作機製以及組織通曉偵查知識而自成一體的專業化幹警隊伍。值得強調的是，雖有學者指出，當前這種以數字排列的內設機構模式,便於各部門職能分工整合,檢察機關可以籍此實現重設偵查機構的願望。但就學理上看，獨立設置偵查內設機構的依據在於“職能論”，即由不同的檢察內設機構承載偵查、公訴、其他狹義法律監督等具體的檢察職能，這種劃分標準與此輪改革所確立的“大部製”改革邏輯有所出入。當下這種“一竿子插到底”的辦案模式固然有強化司法責任、提高辦案效率的優勢，但也有著混淆追訴和訴訟監督、矮化監督價值的弊端。倘若按照上述思維模式，讓某一機構、一個辦案組或一名檢察官常態化地在捕訴工作外兼顧偵查工作，不僅會因為案多人少之窘境導致其分身乏術影響偵查質量，而且可能自顧不暇影響到“捕訴一體”的辦案效率，更值得擔憂的是由此可能引發“自偵中心主義”的死灰複燃。反之，秉持偵、訴職能適當分離的思維，由專業檢察偵查機構高效獨立地完成相應偵查任務後再移交給相應刑事檢察部門，不僅可以正確處理辦案數量和質量的關係，最重要的是這也與“捕訴一體”改革提高辦案效率的初衷相吻合。
就具體體製機製構建來說，偵查機構的設置應體現原則性與靈活性相結合的原則，各級檢察機關應根據偵查業務量的多少決定機構的具體設置。根據相關報道，截至目前，部分省級檢察院陸續單獨設立了偵查部門，組建專門隊伍從事檢察偵查工作，而且其中有部分省份實現了全部市級院偵查部門的獨立設置。出於節約司法資源的考量，筆者認為較為可行的方案是，在最高人民檢察院、省級檢察院和部分符合條件的市級檢察院單獨設立偵查部門，其他市級檢察院可以挑選出適格的員額檢察官專司偵查業務。在基層檢察院層麵，為杜絕“一人科、二人科”現象出現，相關案件可根據現實情況由市級檢察機關立案偵查或由市級檢察機關交由基層檢察院偵查。在偵查隊伍的組建上，麵對原有偵查力量因轉隸而幾乎喪失殆盡以及辦案員額缺乏的境況，檢察機關可通過短期內部挖潛、組織業務培訓和長期公考招聘的方式來實現偵查隊伍的重組。
（三）使命指引：以“監督型”偵查為入口探索監督監察機關的路徑
對公權力的製約是亙古不變之真理。自監察體製改革以來，如何監督監察機關一直是久拖未決之痛點、難點。雖然中央紀委、國家監委在各類場合三番五次地公開聲明要堅決查處執紀違紀、執法違法、失職失責行為，切實解決“燈下黑”問題，但從權力製約的法治規律出發，顯然不能以內部程序控製機製的存在為由來主張不對監察機關施以必要的外部約束。“監察委員會的權威和效率絕對不會因為受必要的監督製約而降低，隻會因為有效監督製約的存在和隨之而來的公信力的形成而更具權威、更有效率”。就法理來講，無論是監察委員會圍繞“司法裁判”展開的對國家公職人員職務犯罪的預防、調查活動，還是圍繞“公共行政”展開的對國家反腐敗有關法律規範執行的其他活動，都理應屬於檢察機關法律監督的範疇。事實上，檢察機關在監檢銜接或者其他法律監督活動中均可以發現監察人員違法行為的案件線索，所缺乏的是剛性處理這些線索的監督手段。在完善黨和國家監督體係背景下，在後續的改革中可以以“監督型”偵查為抓手，通過修改相關法律明確檢察機關對監察機關的監督地位。
一是將監察人員納入檢察自行偵查管轄範圍。目前來看，在監察機關調查職務違法犯罪前提下，檢察機關發現監察人員涉嫌職務違法犯罪的，隻能將案件線索移送監察機關處理，但這種內部調查具有相當的局限性。從立法論的角度設計，可考慮修改相關法條，將法律監督過程中發現監察人員在行使職權過程中具有非法拘禁、非法搜查、刑訊逼供等犯罪行為的納入檢察自行偵查的立案範圍。具體來說，可在《刑法》第238、245和247條等後增設“上述對於司法人員的相關規定也適用於監察人員”條款。
二是利用機動偵查監督監察立案。立案是監察調查的開端，也是追究職務犯罪嫌疑人法律責任的必經程序。長期以來，我國實踐中一直存在著大量通過不予立案的方式來非罪化處置涉嫌行賄的涉案人員的現象。除此之外，亦有一些地方的監察機關因為各種現實阻力對相關監察對象選擇性立案或該立案不立案。現有立法並未授予檢察機關對監察機關進行立案監督的權力，但在權力本質並無太大差別的情況下，既然刑事立案監督權力屬於檢察機關，在沒有的更優選擇情況下，監察立案監督權力自然也理應屬於檢察機關。建議相關立法增設檢察機關在發現監察機關不宜立案、不立案或者拖延立案，發出糾正通知書但仍然沒有立案的情況下，就可以直接立案偵查的規定，通過發揮機動偵查“調查的再偵查”的優勢，強化檢察機關對監察立案的監督。
三是落實補充偵查對監察調查的監督製約作用。在監察調查結束後，檢察機關在審查起訴環節具備充分的審查權，具體表現為不起訴和補充偵查（包括退回補充調查和自行補充偵查）。與一般刑事案件中退回補充偵查和自行補充偵查的任擇式立法選擇不同，監檢銜接的過程中職務犯罪案件以應當退回補充調查為優先選擇，但這並不意味著自行補充偵查應被理所應當地視為一種備而不用的權力。困難之處還在於，在當前法律規定下檢察機關認為需要退回補充調查的,應報上級人民檢察院批準,上級人民檢察院作出決定前,還應當與監察委員會進行溝通協商,這實際上賦予了監察機關對退回補充調查的參與決定權，嚴重掣肘了檢察機關的監督效能。在製約監察機關，保障被調查人合法權利方麵，檢察機關自行補充偵查有著天然的優越性。檢察機關為了使案件符合庭審證據標準和要求，排除非法證據的決心較高。實踐中，讓監察委補充罪輕尤其是無罪證據是殊為不易的。在監察委拒絕或者怠於補充調查時，檢察機關在自行補充偵查活動中除對非法證據依法進行排除外，還可以補充無罪或者罪輕證據，從而保障被調查人的合法權益。
綜上需要強調一點，本文雖主張理性地建構符合檢察機關憲法定位的“監督型”檢察偵查體係，但絕非基於一種部門本位主義立場一味地為強化檢察偵查權去鼓與呼。“任何一種公權力的授予都不應當被視作私相授受，所以其擁有者決不能將其看作謀取部門利益的途徑。但是，縱然職務犯罪偵查權的規劃思路體現為訴訟監督的兜底性手段，卻很容易在司法實踐環節被扭曲為檢察機關增強自身法律地位的功利主義機製”，這是值得立法者所警醒的。由此來講，轉型後的“監督型”檢察偵查權必須嚴守憲法“法律監督機關”定位和“互相配合，互相製約，分工協作”的原則，不能突破既有憲製秩序而再次陷入“一般監督”的“曆史漩渦”中。當年檢察職務犯罪偵查權之所以三番五次地受到各路學者的抨擊，正是因為對這種偵查活動的監督聊勝於無。曆史的驚人相似之處在於，如今這種如何監督職務犯罪偵查活動的問題又一次擺在了立法者麵前，隻不過主體由檢察機關切換到了監察機關。自古以來，控製權力都是一個進步社會的人文與法治價值所在，當下監察機關顯然需要更多的監督製約，而檢察偵查權亦要被“關進製度的籠子”，從而得到合法行使。