開篇引言
由於檢察建議權內在公權力屬性不足，權力裁量較為寬泛缺乏具體標準，同時具有涉及麵廣的糾防性質，導致檢察建議權運行並不順暢，有些結構性矛盾尚未解決，效力缺乏剛性。另外司法程序上的障礙性問題以及檢察建議書的質量不高、規範性不強，反過來也會損害檢察建議權的權威和集中統一行使。可以說解決檢察建議權的症結問題，除結合其內在矛盾分析，還有必要從以司法觀的外在角度分析具體問題。
一、程序辦事化特征明顯
所謂的辦事化主要是指某項權力的行使具有封閉性、單向性、紙麵化的特點，其反映的是一種權力行政化運作的模式。從《人民檢察院組織法》第21條規定來看，人民檢察院履行法律監督職權，可以進行調查核實。在實踐中絕大部分監督線索均來源於檢察機關受理案件，在立法沒有明確區分調查核實具體情形的情況下，實際導致調查核實權虛化，承辦檢察官更多的是依靠案卷材料進行審查，具有明顯的形式審查特點。
有人就認為社會治理型檢察建議主要事實通常可直接通過刑事案件獲取，但正是這種基礎事實獲取的便捷性，反而導致了調查核實的缺失。實際上相對於糾正違法檢察建議、再審檢察建議，社會治理型檢察建議更需要落實調查核實。
另外，檢察建議權辦事化特征還體現在製發的程序上。最高人民檢察院《規定》目的就在於改善檢察建議權辦事化特征，但其規定沒有合理區分輕重緩急、簡單複雜等情形，導致很多程序實踐中難以落實或者僅僅是走過場，如根據要求調查核實需要事先經過檢察長決定，調查核實結束後是否需要製發檢察建議需要檢察長或者檢委會決定，這種一刀切的做法，導致實踐中難以實現，且由於並未要求檢察長對監督事項進行閱卷了解，單靠一份調查報告難以實現實質化審查，形式大於內容。另
外檢察建議從啟動調查到製發，雖然規定可以聽取對方意見，但是賦予了承辦人裁量的餘地，多數情況下檢察建議就是檢察機關單方擬定的過程。
二、監督專業性不夠
檢察建議在司法實踐中運用場景非常廣泛，尤其在檢察機關參與助力國家治理體係和治理能力現代化背景下，檢察建議發揮的作用不可小覷。2020年最高檢開始在全國試點企業合規工作，要求檢察機關結合辦案針對涉案企業，督促其就公司管理漏洞、風險等製定合規計劃，並落實整改，在這個過程中除了第三方專業組織的積極參與考察評估以外，檢察建議也發揮著重要作用。
有觀點認為，與企業犯罪附條件不起訴相比，企業合規檢察建議具有製發時間、對象較為靈活的獨特優勢。但是無論是針對公司內部規章製度設定，還是具體人員管理、風險防範等，檢察機關專業領域不涉及公司內部治理，缺乏專業性。
況且公司規模有大有小，業務領域非常廣泛，風險點較多出現在市場交易、安全生產、環境保護、產品質量、財務稅收等方麵，這些領域檢察機關專業性的力量極度缺乏，難以有針對性地指出涉案企業問題所在，建議往往較為片麵和與實際脫節，導致企業難以操作。
比如在虛開類發票犯罪當中，檢察建議不能千篇一律提出建立規範的發票管理製度、加強報銷流程管控等宏觀性的措施，涉案企業真正問題在哪，與其他類型企業相比哪些環節更容易出現風險，就需要調查和聽取意見。
另外，公益訴訟領域也麵臨這樣的問題，對於生態環境和資源保護、食品藥品安全等問題，需要專業技術介入或者鑒定，但相關規定對於檢察建議的專業性保障不足。
三、文書規範性不強
檢察建議在實踐中的不規範性，集中體現在以下兩個方麵。
一是檢察建議監督事項選取的不規範，主要是指糾正違法類檢察建議當中沒有注重區分個案和類案的區別。隨著檢察機關內設機構的最終確定，原先部分地區為規範監督權行使，聚焦類案監督，試點組建的訴訟監督部也予以撤銷。
目前檢察機關秉持的理念是“在辦案中監督，在監督中辦案”，這就造成了檢察機關內部不同辦案部門之間共性監督問題的割裂。各地檢察機關普遍重視就個案違法問題製發檢察建議，也缺乏係統的梳理和原因的挖掘，檢察建議追求數量，缺乏質量，深度不夠，缺乏對檢察建議的提煉和升華，導致監督事項一再重複，被監督單位問題重複出現，形成問題循環。
二是檢察建議書的內容、格式缺乏規範性。《規定》第16條雖然分七項羅列了檢察建議書要載明的基本內容，但是沒有具體區分不同類型檢察建議的差異，導致實踐中檢察建議書沒有嚴格按照規定和模板進行撰寫。比如檢察建議書重解決措施的論述，缺乏對原因的深入分析；由於立法的不足，檢察建議書在引用法條上也存在不規範，有的除引用訴訟法、檢察院組織法以外，還存在引用地方立法及規範性文件的情況。
四、效力上剛性不足
《規定》第14條規定，進行調查核實，不得采取限製人身自由和查封、扣押、凍結財產等強製性措施。從權力運作手段上來看，調查核實隻能依托諸如查詢、調取、複製卷宗材料；詢問當事人；委托鑒定、審計等柔性執法方式，缺乏強製力。
另外，從檢察建議法律後果來看，如果對方單位拒不配合整改落實，檢察機關也隻能采取報告、通報等方式，隻有公益訴訟檢察建議可以通過後續的起訴手段來製約這種不配合整改的行為。在這種背景下，加之強調檢察建議的回複率，就容易造成檢察機關與被建議單位就回複問題上達成協商意見或者作出部分妥協，這無疑削弱檢察建議的權威性。
另外，從民事再審檢察建議來看，盡管其和抗訴在監督方式上屬於平級，但是效力相差很大，抗訴必然能啟動再審程序，但是檢察建議並不必然啟動再審，且由於兩者適用範圍不同，在法院不接受檢察建議情況下，也不宜直接以抗訴手段來替補。因此在缺乏保障機製情況下，檢察建議就會陷入尷尬境地。
五、銜接配合缺乏有效指引
首先，從內部銜接上來說，根據上述規定要求，檢察機關法律政策研究部門在檢察建議書簽發前負責對文書的必要性、合法性、說理性進行審核。但是實踐中檢察建議製發的數量越來越多，研究部門僅憑對文書的形式審查，也難以發現真正的問題，備案審查實則是對格式規範的審查，無法起到指導性和意見補足功能。
其次，從外部銜接來看，對於不同檢察機關之間以及檢察機關與相關部門之間的配合協作，由於缺乏規範指引，在具體操作上不可避免會出現問題。比如實踐中早已出現兩地檢察機關共同製發檢察建議的情況，但是檢察建議書對此如何表述？兩地檢察機關角色如何定位和分工、監督落實由誰推動、責任如何分配等問題尚無定論，由於缺乏法律依據，異地檢察機關不願配合的話，就隻能層報共同上級檢察機關，浪費大量的司法資源，造成程序銜接的錯亂和異化。
六、監督結果缺乏實效化考評
檢察建議工作的開展，很大程度上依賴於考核指標，而考核過於注重檢察建議的製發數量，對於檢察建議的質量、效果如何進行評估，並沒有具體嚴格的規定，實務部門往往僅關注檢察建議的回複率情況，並且書麵審查為主，在對回函未加以嚴格審查情況下，不可能發現被建議單位整改措施是否真實有效等問題。
至於在檢察建議收到回函後，是否再進行回訪和評估更是隻能靠基層單位自行落實和推動，即使檢察建議推動涉案單位堵漏建製成效顯著，甚至可以說優秀的檢察建議能夠推動某個行業的深層治理，形成行業的規範標準，補足行業短板，但是如果沒有一個科學合理的評判標準及考評因子，承辦人員的主動性就需要懷疑。況且一般檢察建議的回複期限為兩個月，在較短時間內承辦人員在沉重的辦案壓力下也很難有時間落實回訪工作。
由於檢察建議權內在公權力屬性不足，權力裁量較為寬泛缺乏具體標準，同時具有涉及麵廣的糾防性質，導致檢察建議權運行並不順暢，有些結構性矛盾尚未解決，效力缺乏剛性。另外司法程序上的障礙性問題以及檢察建議書的質量不高、規範性不強，反過來也會損害檢察建議權的權威和集中統一行使。可以說解決檢察建議權的症結問題，除結合其內在矛盾分析，還有必要從以司法觀的外在角度分析具體問題。
一、程序辦事化特征明顯
所謂的辦事化主要是指某項權力的行使具有封閉性、單向性、紙麵化的特點，其反映的是一種權力行政化運作的模式。從《人民檢察院組織法》第21條規定來看，人民檢察院履行法律監督職權，可以進行調查核實。在實踐中絕大部分監督線索均來源於檢察機關受理案件，在立法沒有明確區分調查核實具體情形的情況下，實際導致調查核實權虛化，承辦檢察官更多的是依靠案卷材料進行審查，具有明顯的形式審查特點。
有人就認為社會治理型檢察建議主要事實通常可直接通過刑事案件獲取，但正是這種基礎事實獲取的便捷性，反而導致了調查核實的缺失。實際上相對於糾正違法檢察建議、再審檢察建議，社會治理型檢察建議更需要落實調查核實。
另外，檢察建議權辦事化特征還體現在製發的程序上。最高人民檢察院《規定》目的就在於改善檢察建議權辦事化特征，但其規定沒有合理區分輕重緩急、簡單複雜等情形，導致很多程序實踐中難以落實或者僅僅是走過場，如根據要求調查核實需要事先經過檢察長決定，調查核實結束後是否需要製發檢察建議需要檢察長或者檢委會決定，這種一刀切的做法，導致實踐中難以實現，且由於並未要求檢察長對監督事項進行閱卷了解，單靠一份調查報告難以實現實質化審查，形式大於內容。另
外檢察建議從啟動調查到製發，雖然規定可以聽取對方意見，但是賦予了承辦人裁量的餘地，多數情況下檢察建議就是檢察機關單方擬定的過程。
二、監督專業性不夠
檢察建議在司法實踐中運用場景非常廣泛，尤其在檢察機關參與助力國家治理體係和治理能力現代化背景下，檢察建議發揮的作用不可小覷。2020年最高檢開始在全國試點企業合規工作，要求檢察機關結合辦案針對涉案企業，督促其就公司管理漏洞、風險等製定合規計劃，並落實整改，在這個過程中除了第三方專業組織的積極參與考察評估以外，檢察建議也發揮著重要作用。
有觀點認為，與企業犯罪附條件不起訴相比，企業合規檢察建議具有製發時間、對象較為靈活的獨特優勢。但是無論是針對公司內部規章製度設定，還是具體人員管理、風險防範等，檢察機關專業領域不涉及公司內部治理，缺乏專業性。
況且公司規模有大有小，業務領域非常廣泛，風險點較多出現在市場交易、安全生產、環境保護、產品質量、財務稅收等方麵，這些領域檢察機關專業性的力量極度缺乏，難以有針對性地指出涉案企業問題所在，建議往往較為片麵和與實際脫節，導致企業難以操作。
比如在虛開類發票犯罪當中，檢察建議不能千篇一律提出建立規範的發票管理製度、加強報銷流程管控等宏觀性的措施，涉案企業真正問題在哪，與其他類型企業相比哪些環節更容易出現風險，就需要調查和聽取意見。
另外，公益訴訟領域也麵臨這樣的問題，對於生態環境和資源保護、食品藥品安全等問題，需要專業技術介入或者鑒定，但相關規定對於檢察建議的專業性保障不足。
三、文書規範性不強
檢察建議在實踐中的不規範性，集中體現在以下兩個方麵。
一是檢察建議監督事項選取的不規範，主要是指糾正違法類檢察建議當中沒有注重區分個案和類案的區別。隨著檢察機關內設機構的最終確定，原先部分地區為規範監督權行使，聚焦類案監督，試點組建的訴訟監督部也予以撤銷。
目前檢察機關秉持的理念是“在辦案中監督，在監督中辦案”，這就造成了檢察機關內部不同辦案部門之間共性監督問題的割裂。各地檢察機關普遍重視就個案違法問題製發檢察建議，也缺乏係統的梳理和原因的挖掘，檢察建議追求數量，缺乏質量，深度不夠，缺乏對檢察建議的提煉和升華，導致監督事項一再重複，被監督單位問題重複出現，形成問題循環。
二是檢察建議書的內容、格式缺乏規範性。《規定》第16條雖然分七項羅列了檢察建議書要載明的基本內容，但是沒有具體區分不同類型檢察建議的差異，導致實踐中檢察建議書沒有嚴格按照規定和模板進行撰寫。比如檢察建議書重解決措施的論述，缺乏對原因的深入分析；由於立法的不足，檢察建議書在引用法條上也存在不規範，有的除引用訴訟法、檢察院組織法以外，還存在引用地方立法及規範性文件的情況。
四、效力上剛性不足
《規定》第14條規定，進行調查核實，不得采取限製人身自由和查封、扣押、凍結財產等強製性措施。從權力運作手段上來看，調查核實隻能依托諸如查詢、調取、複製卷宗材料；詢問當事人；委托鑒定、審計等柔性執法方式，缺乏強製力。
另外，從檢察建議法律後果來看，如果對方單位拒不配合整改落實，檢察機關也隻能采取報告、通報等方式，隻有公益訴訟檢察建議可以通過後續的起訴手段來製約這種不配合整改的行為。在這種背景下，加之強調檢察建議的回複率，就容易造成檢察機關與被建議單位就回複問題上達成協商意見或者作出部分妥協，這無疑削弱檢察建議的權威性。
另外，從民事再審檢察建議來看，盡管其和抗訴在監督方式上屬於平級，但是效力相差很大，抗訴必然能啟動再審程序，但是檢察建議並不必然啟動再審，且由於兩者適用範圍不同，在法院不接受檢察建議情況下，也不宜直接以抗訴手段來替補。因此在缺乏保障機製情況下，檢察建議就會陷入尷尬境地。
五、銜接配合缺乏有效指引
首先，從內部銜接上來說，根據上述規定要求，檢察機關法律政策研究部門在檢察建議書簽發前負責對文書的必要性、合法性、說理性進行審核。但是實踐中檢察建議製發的數量越來越多，研究部門僅憑對文書的形式審查，也難以發現真正的問題，備案審查實則是對格式規範的審查，無法起到指導性和意見補足功能。
其次，從外部銜接來看，對於不同檢察機關之間以及檢察機關與相關部門之間的配合協作，由於缺乏規範指引，在具體操作上不可避免會出現問題。比如實踐中早已出現兩地檢察機關共同製發檢察建議的情況，但是檢察建議書對此如何表述？兩地檢察機關角色如何定位和分工、監督落實由誰推動、責任如何分配等問題尚無定論，由於缺乏法律依據，異地檢察機關不願配合的話，就隻能層報共同上級檢察機關，浪費大量的司法資源，造成程序銜接的錯亂和異化。
六、監督結果缺乏實效化考評
檢察建議工作的開展，很大程度上依賴於考核指標，而考核過於注重檢察建議的製發數量，對於檢察建議的質量、效果如何進行評估，並沒有具體嚴格的規定，實務部門往往僅關注檢察建議的回複率情況，並且書麵審查為主，在對回函未加以嚴格審查情況下，不可能發現被建議單位整改措施是否真實有效等問題。
至於在檢察建議收到回函後，是否再進行回訪和評估更是隻能靠基層單位自行落實和推動，即使檢察建議推動涉案單位堵漏建製成效顯著，甚至可以說優秀的檢察建議能夠推動某個行業的深層治理，形成行業的規範標準，補足行業短板，但是如果沒有一個科學合理的評判標準及考評因子，承辦人員的主動性就需要懷疑。況且一般檢察建議的回複期限為兩個月，在較短時間內承辦人員在沉重的辦案壓力下也很難有時間落實回訪工作。