對於簡化軍費報銷程序,曾國落在家書中說:“感激次骨,較之得高爵穹官,其感百倍過之。”他請求裁軍的奏摺,與中央宣布新的報銷製度同日發出,這種巧合,就是一種心照不宣的和諧和默契。


    大清腎虧


    恭親王和兩官太後雖然成功地化解了湘軍尾大不掉帶來的高風險,但是,在戰爭中已經放手給地方的權力,已經很難收回。站在勝利的廢墟之上,大清中央低頭自省後發現:自己其實成了廟裏的菩薩、宮中的太監,幾乎是中看不中用的擺設。


    在“耶穌的弟弟”(洪秀全)下凡折騰之前,大清國是一個高度中央集權的國家,無論軍權,還是財權、人事權,都歸中央統一調度,一切行動都聽從和服從中央的召喚。比如在財政上,就是典型的計劃經濟,戶部統轄全國的開支,既是財政部,也是國家稅務總局,同時還行使著國家審計總署的職能。各省布政使司以及鹽運道、糧儲道等,都是戶部派出的人馬,由戶部垂直領導,獨立於地方督撫,負責監督和落實國家財政、稅收等工作。這種大一統的計劃經濟管理模式,最基本的要求就是穩定壓倒一切。而當太平天國將半個中國拖入戰火,尤其是攻占了稅賦重鎮江南之後,大清的中央財政,如同其國名一般,迅速成了兩袖“清”風。麵對困境,中央隻好動用最後一種資源:權力資源,下放權力“特殊政策”,同意地方截留稅收,就地籌款,“按年定數指撥解部”。從此,在欲望勃勃的“地稅”擠壓下,,早已是黃臉婆的“國稅”隻好偏居偏房。


    地方督撫們,尤其是前線將帥兼任地方督撫後,幾乎成了擁有無限權力的“小皇帝”。如曾國藩,其麾下大軍實際上已成其私家軍隊,而並非之前的“國軍”,“兵歸國有”成了“兵為將有”,開創了近代軍隊“私營化”的先河。曾國藩本人還統管財政、人事乃至轄區內的外交事務,“凡湖廣、兩粵、閩浙等省大吏之黜陟(zhi4)及一切大政,朝廷必以諮之”,權勢之大,直逼清初的吳三桂及年羹堯。在曾國藩的示範效應下,各地督撫紛紛藉機擴大手中權力,在他們的不斷要求下,甚至連司法上的死刑終審權,都下放給了省裏,中央放棄了作為國家機器重要象徵的“生殺大權”。唐代末年的藩鎮割據局麵,日漸成型,中央則逐漸被邊緣化,成為一種象徵工具而已。


    雄起艱難


    在鎮壓太平天國的過程中,不止一次地有人遊說曾國藩,更上一層樓,乃至幹脆奪了江山自己稱帝。出於各種考量,曾國藩並沒有付諸行動,並月在戰後率先交出兵權。


    幸運的是,中央與諸侯當時都是人才濟濟,沒有那種一根筋的二桿子,響鼓不用重錘,彼此心照不宣,花花轎子人抬人,才算從危機中平安地實現了軟著陸。曾、左、李等“中興名臣”順利交出槍桿子和印把子,由此奠定了“同光中興”的基礎,為大清王朝爭取到了寶貴的三十年和平發展時間,直到日本發動甲午戰爭。


    大規模的改革開放(“洋務運動”),就在戰後迅速展開。此時,一個難題擺在以恭親王、兩宮太後為首的中央麵前:痛定思痛,不改革肯定不行;但是,中央卻兩手空空,推進改革隻能繼續依靠地方力量,而這又會導致地方權力的進一步鞏固乃至擴大。唯一穩妥的辦法,就是暫緩改革,待中央權威恢復之後再進行。但是,大亂雖然已過,小震不斷,內憂外患頻仍如故。不改革,禍在眼前;依靠地方進行改革,則或許還能突出一條生路。改革其實包含了兩個目標,一是拯救政權,二是拯救中央,答案是顯而易見的。


    因此,盡管戰後中央多次想收回之前下放的權力,主要是財政權,比如恢復奏銷製度、撤除厘金等,卻遠不如收回最為敏感的兵權那麽得心應手。這固然因為地方督撫抗爭,但實質上還是因為中央自身硬不起來,必須依靠地方繼續推進改革開放。


    在轟轟烈烈的首輪工業化進程中,各省先後建立起機器局等。但是,如同當年打仗一樣,中央財政空虛,隻能放手繼續讓地方就地籌款。各省不僅截留國稅(“京餉”)、挪用軍費,甚至直接加捐加稅,乃至隨意動用國庫(藩庫)的資金。


    在“洋務運動”中大量湧現的數十個新興企業及事業單位〔學校等)中,真正得到中央財政全額撥款的隻有天津機器局、吉林機器局等寥寥幾家。而諸如江南製造局、金陵機器局、漢陽鐵廠等關係國家命脈的重工業企業,都隻得到部分撥款,輪船招商局則於脆在名稱上就寫明自了“招商”二字,其餘的主要款項來源都必須依賴地方督撫各顯神通、自行解決。這在培養了地方上一大批能人的同時,繼續加大了地方的尾大不掉態勢。


    更嚴峻的是,改革似乎到處開花,卻很少結果。中央調控的缺位,導致中央無法在全局層而上進行有效的資源配置,各地督撫好大喜功,競相攀比,重複投資,重複上馬;再加上新型企事業單位既脫離了常規的紀檢監察體係(盡管監督效率極低)的視線範圍,又缺乏一整套的符合契約精神的法規的約束,內部管理混亂,效率極低,導致有限的資源在改革的旗號下被嚴重浪費。如左宗棠創辦的福州船政局,每月“薪水工食”一項開支即達3.9萬兩,而船政局每月定額經費才5萬兩,高達80%的經費是“吃飯”之用。盡管針對各項改革事業中的腐敗行為,舉報信、意見書不斷,但弱勢中央卻大多隻能望洋興嘆。

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