第12頁
美國、英國和俄國：它們的合作和衝突1941-1946年（第二次世界大戰史大全第五卷） 作者：[英]阿諾德·托因比 投票推薦 加入書簽 留言反饋
美國政府的結構就理論上說，是以分權製為基礎的，由於總統在戰時取得了特殊的權力，分權製實際上已經大半不存在了。國會當然保持著撥款的權力，但戰時的預算並不受到國會的有效控製。反對任何開支，太容易被人說成是不肯熱心把戰爭進行下去了。國會調查行政部門工作的權力則較為重要。杜魯門就是作為參議院調查戰時合同的一個委員會的主席而第一次聞名全國的。他領導的這個委員會和其他類似的委員會的工作在精簡行政工作方麵起了很大的作用，而在製止行政管理方麵的種種弊端和無能上起的作用更大。
在同其他國家的關係方麵，較為重要的就是參議院批準條約的權力。憲法規定國際條約必須由參議院以三分之二的多數票予以批準。這項規定，在1920年曾導致《凡爾賽和約》遭到否決。在第二次世界大戰期間，那次挫折在政府領導人的頭腦中記憶猶新。羅斯福在決定自己究竟敢使美國承擔起多大的義務而又不冒事後遭到參議院拒絕的危險這一問題上，已不止一次地麵臨到進退兩難的尷尬局麵。
憲法給正式條約設置的障礙使政府不得不退而考慮出一連串合法的花樣，從而不使參議院預聞。象《大西洋憲章》那樣的宣言，象《租借總協定》那行政協定，象abc-1參謀協定那樣的在美國政府的特殊部門同外國政府的對等部門之間的協議，甚至不那麽正式的備忘錄、信件和美國政府重要人士同別國官員之間的口頭協議，都用來代替正式的條約。誠然，直到1945年在舊金山創立聯合國以前，美國同它的主要盟國都沒有締結過政治條約。這種同過去的國際慣例背道而馳的做法，當然大部分必須歸之於美國憲法和政黨製度的特性，因為這種特性使得向參議院提交一份條約成了一個十分難以捉摸的程序。
在戰爭的年代裏，軍方在美國政府中的作用具有最大的重要性。象在那麽許多其他方麵那樣，羅斯福總統的個性在確定這種作用時也起了決定性的作用。羅斯福認識到自己對軍事不很擅長，所以在很大程度上要依靠陸軍和海軍領導人員提供的意見。當軍方對一項軍事行動的方針提出他們的理由時，他很少駁回他的這些顧問的意見。這種態度同總統的經常插手外交事務形成了鮮明的對照，總統的插手外交事務使他常常在國務院的幕後進行指揮，並且依靠特使和私人通信來代替正常的外交途徑。
然而羅斯福不是軍事家，他認為文職人員應該行政治權力。他的概念，也是陸軍和海軍的領導人員們同樣具有的概念，那就是，軍隊應當是一個政治上超黨派的工具，它的活動應當完全受戰略、後勤和戰術方麵的特殊軍事規則的指導。
這種把軍事和政治的問題嚴格分開的原則，是深深紮根於美國陸海軍傳統中的一種狹隘的、職業上專門化的特殊形式。不過問政治的軍官是正規軍領導人員中以一種嚴格的集體精神所堅持的一種理想，於是就指望一個不過問政治的軍官去組織和指揮一場非政治性的、技術上有效的、社會上不偏袒任何一方的戰役。戰場上的勝利本身便成為最終的目的，而考慮勝利(它是以一種特殊的方式而不是以追求一種不同的戰略取得的)可能產生的政治或社會情況，是被認為越出軍人本分的事。技術上的軍事效果，變成了抉擇何種政策的唯一標準。
這種態度的歷史根源和實際理由，當然是很現實的。軍人政治家經常是對任何民主製度的一種威脅。從這一點來看，美國軍人嚴守本分的決心是很值得讚許的。但是在總體戰爭的年代裏，這種立場卻很不現實，以致係統地拒不正視軍事政策的政治、社會和經濟反響也許會構成一種同樣的危險。我們隨便怎樣異想天開，也無法把美國參謀長聯席會議作出的許多決定說成是與政治無關，但是這些決定很少是或者從來不是明白地根據政治理由作出的。
把軍事和其他必須考慮的事截然分開的原則，對美國陸海軍將領作出決定具有普遍的影響。美國和英國軍事首長之間在最高戰略問題上發生的某些衝突，就是由於美國傳統中的這種嚴格的專業分工所造成的。而美國將領們突然麵臨到必須作出重大政冶決定(例如，北非的達爾朗事件)的那種意想不到的方式，往往使美國政府陷於尷尬的境地。
值得注意的是，英國或俄國政府的軍務都不受類似的原則的約束。英國通常採用的辦法是把外交部的政治顧問派到戰場上的將軍們那裏去；將軍們一般都很尊重這些顧問提供的意見。美國也常常派政治顧問到軍事總部裏去，但他們的工作範圍隻限於“文官的”事務之內，“軍事”問題是分開處理的，不希望文官幹預，美國將領們往往認為幹“政冶”是可恥的，把一項軍事行動的計劃說成是出於政治動機，那末，這項計劃在他們看來就是糟透了的。在俄國軍隊中，把軍事考慮從屬於政治考慮則幾乎是很徹底的。對俄國人說來，戰爭和政治是不可分離的，是必須連結在一起的，因為兩者不過是同一場鬥爭的兩個方麵而已。
在美國的這條原則後麵沒有明說的假設是，勝利一旦通過可以使用的最有效的技術手段取得以後，政治秩序和社會秩序就會自然而然地恢復正常。在戰爭是邊界衝突，而且主要是職業軍人關心的事務的時期，這種原則是完全正確的。但在戰爭與和平的界線已模糊不清，戰爭已把整個社會所能動用的力量都卷進去的時期，這個原則就成為無稽之談了。這時候，和平的正常狀態業已消失，社會結構本身在戰爭的鐵砧上已經被捶打成了新的形式，軍人的決定成了無法改變的政治和社會事實，戰後的秩序就得在這些事實之上建立起來。
在同其他國家的關係方麵，較為重要的就是參議院批準條約的權力。憲法規定國際條約必須由參議院以三分之二的多數票予以批準。這項規定，在1920年曾導致《凡爾賽和約》遭到否決。在第二次世界大戰期間，那次挫折在政府領導人的頭腦中記憶猶新。羅斯福在決定自己究竟敢使美國承擔起多大的義務而又不冒事後遭到參議院拒絕的危險這一問題上，已不止一次地麵臨到進退兩難的尷尬局麵。
憲法給正式條約設置的障礙使政府不得不退而考慮出一連串合法的花樣，從而不使參議院預聞。象《大西洋憲章》那樣的宣言，象《租借總協定》那行政協定，象abc-1參謀協定那樣的在美國政府的特殊部門同外國政府的對等部門之間的協議，甚至不那麽正式的備忘錄、信件和美國政府重要人士同別國官員之間的口頭協議，都用來代替正式的條約。誠然，直到1945年在舊金山創立聯合國以前，美國同它的主要盟國都沒有締結過政治條約。這種同過去的國際慣例背道而馳的做法，當然大部分必須歸之於美國憲法和政黨製度的特性，因為這種特性使得向參議院提交一份條約成了一個十分難以捉摸的程序。
在戰爭的年代裏，軍方在美國政府中的作用具有最大的重要性。象在那麽許多其他方麵那樣，羅斯福總統的個性在確定這種作用時也起了決定性的作用。羅斯福認識到自己對軍事不很擅長，所以在很大程度上要依靠陸軍和海軍領導人員提供的意見。當軍方對一項軍事行動的方針提出他們的理由時，他很少駁回他的這些顧問的意見。這種態度同總統的經常插手外交事務形成了鮮明的對照，總統的插手外交事務使他常常在國務院的幕後進行指揮，並且依靠特使和私人通信來代替正常的外交途徑。
然而羅斯福不是軍事家，他認為文職人員應該行政治權力。他的概念，也是陸軍和海軍的領導人員們同樣具有的概念，那就是，軍隊應當是一個政治上超黨派的工具，它的活動應當完全受戰略、後勤和戰術方麵的特殊軍事規則的指導。
這種把軍事和政治的問題嚴格分開的原則，是深深紮根於美國陸海軍傳統中的一種狹隘的、職業上專門化的特殊形式。不過問政治的軍官是正規軍領導人員中以一種嚴格的集體精神所堅持的一種理想，於是就指望一個不過問政治的軍官去組織和指揮一場非政治性的、技術上有效的、社會上不偏袒任何一方的戰役。戰場上的勝利本身便成為最終的目的，而考慮勝利(它是以一種特殊的方式而不是以追求一種不同的戰略取得的)可能產生的政治或社會情況，是被認為越出軍人本分的事。技術上的軍事效果，變成了抉擇何種政策的唯一標準。
這種態度的歷史根源和實際理由，當然是很現實的。軍人政治家經常是對任何民主製度的一種威脅。從這一點來看，美國軍人嚴守本分的決心是很值得讚許的。但是在總體戰爭的年代裏，這種立場卻很不現實，以致係統地拒不正視軍事政策的政治、社會和經濟反響也許會構成一種同樣的危險。我們隨便怎樣異想天開，也無法把美國參謀長聯席會議作出的許多決定說成是與政治無關，但是這些決定很少是或者從來不是明白地根據政治理由作出的。
把軍事和其他必須考慮的事截然分開的原則，對美國陸海軍將領作出決定具有普遍的影響。美國和英國軍事首長之間在最高戰略問題上發生的某些衝突，就是由於美國傳統中的這種嚴格的專業分工所造成的。而美國將領們突然麵臨到必須作出重大政冶決定(例如，北非的達爾朗事件)的那種意想不到的方式，往往使美國政府陷於尷尬的境地。
值得注意的是，英國或俄國政府的軍務都不受類似的原則的約束。英國通常採用的辦法是把外交部的政治顧問派到戰場上的將軍們那裏去；將軍們一般都很尊重這些顧問提供的意見。美國也常常派政治顧問到軍事總部裏去，但他們的工作範圍隻限於“文官的”事務之內，“軍事”問題是分開處理的，不希望文官幹預，美國將領們往往認為幹“政冶”是可恥的，把一項軍事行動的計劃說成是出於政治動機，那末，這項計劃在他們看來就是糟透了的。在俄國軍隊中，把軍事考慮從屬於政治考慮則幾乎是很徹底的。對俄國人說來，戰爭和政治是不可分離的，是必須連結在一起的，因為兩者不過是同一場鬥爭的兩個方麵而已。
在美國的這條原則後麵沒有明說的假設是，勝利一旦通過可以使用的最有效的技術手段取得以後，政治秩序和社會秩序就會自然而然地恢復正常。在戰爭是邊界衝突，而且主要是職業軍人關心的事務的時期，這種原則是完全正確的。但在戰爭與和平的界線已模糊不清，戰爭已把整個社會所能動用的力量都卷進去的時期，這個原則就成為無稽之談了。這時候，和平的正常狀態業已消失，社會結構本身在戰爭的鐵砧上已經被捶打成了新的形式，軍人的決定成了無法改變的政治和社會事實，戰後的秩序就得在這些事實之上建立起來。