然而，日軍大本營卻遲遲沒有下達旨在打通津浦線、攻占徐州的作戰命令。相反，卻在此時提出了所謂的“戰局不擴大方針”。日軍大本營的用意何在呢？
當時影響日本對華軍事決策的主要有下列因素。首先，淞滬會戰及太原會戰後，日軍雖然取得了若幹戰役的勝利，但是並沒有達到迫使國民政府屈服、一舉解決中國事變的戰略目的。國民政府轉移至武漢地區，繼續堅持抗戰。中日戰爭長期化已成定局。與此同時，日本在戰略態勢上卻陷入了被動局麵，其主力約20個師團的兵力在南北兩大戰場數千公裏的戰線上零散分布，既要保守作戰，又要繼續進攻，處處兵力薄弱，力不從心，亟需補充休整。另外，南京大屠殺後日軍部隊中出現的軍紀廢弛現象也需要整肅。因此，在攻占南京、太原後，日軍的大規模攻勢出現了一個短暫的間歇階段。
其次，經過五個多月的戰爭，日軍大本營終於認識到“速決速戰”的戰略已告失敗，迅速解決中國事變的希望已成泡影，不得不準備長期持久的侵華戰爭，並為之進行更大規模的擴充備軍和戰爭動員。1938年2月，日軍參謀本部提出，要“急速進行劃時期的充實軍備”，到1940年要增加常設師團25個，臨時師團10個，特設師團14個，總共增加49個新師團。13月24日，日本議會通過製定《國家總動員法》，並通過總額超過80億日元的巨額財政預算。其中臨時軍費達48億日元。2日軍大本營還調整了華中日軍的戰鬥序列。2月14日，下令解散華中方麵軍、上海派遣軍和第十軍，建立新的華中派遣軍戰鬥序列，任命畑俊六為派遣軍司令，下屬第三、第六、第九、第十三、第十八和第一百零一共六個基幹師團。3顯而易見，日本採取上述措施都是為進一步擴大侵華戰爭作準備。
再次，在攻占南京、太原後，日軍大本營內部的“不擴大”主張又有所抬頭。關於對華作戰問題，日本陸軍省與參謀本部之間，長期存在著所謂“激進論”與“穩重論”的分歧。“穩重論”以參謀本部作戰部長石原與第二課（作戰課）課長河邊等人為代表。他們認為蘇聯是日軍的主要假想敵，準備對蘇戰爭是日軍的主要任務，不能因侵華戰爭而影響這一戰略目標。因此，他們希望限製侵華戰爭的規模，不使之擴大，迅速解決中國事變，以集中力量對付蘇聯。這兩派在主張日本擴張侵略上並無二致，隻是在達到目的的手段和方法上有所不同。上海作戰時，日軍統帥部曾寄希望於：在對國民政府以“集中兵力重點給予大的打擊”後，“使中國喪失戰鬥意誌”，“以迅速結束戰局而不至限於持久戰爭”，企圖“速戰速決”1然而隨著戰事的發展，日軍陷於長期侵華戰爭的趨勢愈益明顯，日軍統帥部內關於對華作戰方針的分歧亦隨之擴大了。參謀本部認為日軍主力陷於中國戰場，造成東北日軍兵力空虛，僅“以五個師團為基幹的關東軍，與約四倍的優勢的蘇俄軍相對峙”，因此“特別熱望早日解決對華戰爭，將中國派遣部隊轉用於北方”。2“戰局不擴大方針”正是在這種背景下再次抬頭，並暫時占了上風。
1938年初，參謀本部製定了日軍攻占南京後的作戰方針，規定“在當年7月前編完新編的六個師團，而在編成這些兵團以前，絕對不進行新的作戰，並以增強態勢為原則，求得兵團的整肅和軍紀的振作。”32月16日召開的大本營禦前會議，決定在夏秋季之前，“除一部分支作戰外，不進行積極的大作戰，專心於占領地域之治安肅正及新政權之育成。”4禦前會議還製定了1938年2月至夏季的《中國事變帝國陸軍作戰指導綱要》，提出這一時期侵華日軍的主要任務為：“確保在中國現已占據的地區，並期望其安定，同時完成對蘇中兩國作戰的（作為軍的實質的）整備，對第三國尤其對蘇聯須嚴加警戒。在情況允許之前，對上述戰區不要擴大，更不要進行新區的作戰。”還明確規定：“濟南、浦口鐵路沿線（津浦線）不擴大現有地區以外的作戰麵。”5在上述文件中，日軍統帥部的“不擴大方針”表現得非常明確。
綜上所述，可以看出，這一時期的“戰局不擴大方針”，一方麵是日軍大舉進攻前的休整措施，是日本進一步擴大侵華戰爭的準備步驟；另一方麵，它也反映了日軍統帥部在“速戰速決”戰略失敗以後進退兩難、舉棋不定的困境，反映了日軍在準備對蘇戰爭和擴大侵華戰爭之間顧此失彼、難以兼顧的窘態。
“戰局不擴大方針”沒有提出日軍在攻占南京、太原後的積極作戰目標，它不僅與日軍侵華戰場的現狀相脫節，更與日軍上下初勝之後的亢奮情緒不合拍，因而遭到了日軍上下的強烈反對。侵華日軍自占領南京、太原後，氣焰萬丈，不可一世，滋長了嚴重的輕敵思想。南北日軍的驕兵悍將都以為中國中央主力軍已被打垮，餘下的非嫡係武裝，不過是一些不堪一擊的雜牌軍而已，收拾他們可以不費吹灰之力。華北方麵軍司令寺內壽一揚言：“中國的軍隊，經過了山西會戰、南京會戰之後，已接近崩潰的邊緣；任何地區，隻要有一個聯隊的兵力，就可以完成掃蕩的任務。今後中國軍隊無力作戰，隻要掃蕩掃蕩就可以了事了。”1打通津浦線作戰，在他們看來隻是一次輕鬆的“旅次行軍”行動。對於2月16日禦前會議決定的暫“不擴大方針”他們都表示異議。寺內壽一直言不諱地說：“對大本營之指示，當然不能反對，但本人有意見，徐州非打不可。”2華中方麵軍要求立即實施打通津浦線作戰；華北方麵軍更是“執拗而積極地”一再向大本營申述發動津浦線作戰、占領徐州，使華北、華中連接起來的重要性，要求授權在山東南部擴大作戰。在尚未得到批準的情況下，華北方麵軍決定主動行動，於2月中旬，命令其第十、第五師團在魯南進行“反擊作戰”。3月上旬，第二軍一麵積極準備南進，一麵通過方麵軍再次向大本營申請準予“追剿眼前之敵”，並稱“決非深入南進作戰”。3
當時影響日本對華軍事決策的主要有下列因素。首先，淞滬會戰及太原會戰後，日軍雖然取得了若幹戰役的勝利，但是並沒有達到迫使國民政府屈服、一舉解決中國事變的戰略目的。國民政府轉移至武漢地區，繼續堅持抗戰。中日戰爭長期化已成定局。與此同時，日本在戰略態勢上卻陷入了被動局麵，其主力約20個師團的兵力在南北兩大戰場數千公裏的戰線上零散分布，既要保守作戰，又要繼續進攻，處處兵力薄弱，力不從心，亟需補充休整。另外，南京大屠殺後日軍部隊中出現的軍紀廢弛現象也需要整肅。因此，在攻占南京、太原後，日軍的大規模攻勢出現了一個短暫的間歇階段。
其次，經過五個多月的戰爭，日軍大本營終於認識到“速決速戰”的戰略已告失敗，迅速解決中國事變的希望已成泡影，不得不準備長期持久的侵華戰爭，並為之進行更大規模的擴充備軍和戰爭動員。1938年2月，日軍參謀本部提出，要“急速進行劃時期的充實軍備”，到1940年要增加常設師團25個，臨時師團10個，特設師團14個，總共增加49個新師團。13月24日，日本議會通過製定《國家總動員法》，並通過總額超過80億日元的巨額財政預算。其中臨時軍費達48億日元。2日軍大本營還調整了華中日軍的戰鬥序列。2月14日，下令解散華中方麵軍、上海派遣軍和第十軍，建立新的華中派遣軍戰鬥序列，任命畑俊六為派遣軍司令，下屬第三、第六、第九、第十三、第十八和第一百零一共六個基幹師團。3顯而易見，日本採取上述措施都是為進一步擴大侵華戰爭作準備。
再次，在攻占南京、太原後，日軍大本營內部的“不擴大”主張又有所抬頭。關於對華作戰問題，日本陸軍省與參謀本部之間，長期存在著所謂“激進論”與“穩重論”的分歧。“穩重論”以參謀本部作戰部長石原與第二課（作戰課）課長河邊等人為代表。他們認為蘇聯是日軍的主要假想敵，準備對蘇戰爭是日軍的主要任務，不能因侵華戰爭而影響這一戰略目標。因此，他們希望限製侵華戰爭的規模，不使之擴大，迅速解決中國事變，以集中力量對付蘇聯。這兩派在主張日本擴張侵略上並無二致，隻是在達到目的的手段和方法上有所不同。上海作戰時，日軍統帥部曾寄希望於：在對國民政府以“集中兵力重點給予大的打擊”後，“使中國喪失戰鬥意誌”，“以迅速結束戰局而不至限於持久戰爭”，企圖“速戰速決”1然而隨著戰事的發展，日軍陷於長期侵華戰爭的趨勢愈益明顯，日軍統帥部內關於對華作戰方針的分歧亦隨之擴大了。參謀本部認為日軍主力陷於中國戰場，造成東北日軍兵力空虛，僅“以五個師團為基幹的關東軍，與約四倍的優勢的蘇俄軍相對峙”，因此“特別熱望早日解決對華戰爭，將中國派遣部隊轉用於北方”。2“戰局不擴大方針”正是在這種背景下再次抬頭，並暫時占了上風。
1938年初，參謀本部製定了日軍攻占南京後的作戰方針，規定“在當年7月前編完新編的六個師團，而在編成這些兵團以前，絕對不進行新的作戰，並以增強態勢為原則，求得兵團的整肅和軍紀的振作。”32月16日召開的大本營禦前會議，決定在夏秋季之前，“除一部分支作戰外，不進行積極的大作戰，專心於占領地域之治安肅正及新政權之育成。”4禦前會議還製定了1938年2月至夏季的《中國事變帝國陸軍作戰指導綱要》，提出這一時期侵華日軍的主要任務為：“確保在中國現已占據的地區，並期望其安定，同時完成對蘇中兩國作戰的（作為軍的實質的）整備，對第三國尤其對蘇聯須嚴加警戒。在情況允許之前，對上述戰區不要擴大，更不要進行新區的作戰。”還明確規定：“濟南、浦口鐵路沿線（津浦線）不擴大現有地區以外的作戰麵。”5在上述文件中，日軍統帥部的“不擴大方針”表現得非常明確。
綜上所述，可以看出，這一時期的“戰局不擴大方針”，一方麵是日軍大舉進攻前的休整措施，是日本進一步擴大侵華戰爭的準備步驟；另一方麵，它也反映了日軍統帥部在“速戰速決”戰略失敗以後進退兩難、舉棋不定的困境，反映了日軍在準備對蘇戰爭和擴大侵華戰爭之間顧此失彼、難以兼顧的窘態。
“戰局不擴大方針”沒有提出日軍在攻占南京、太原後的積極作戰目標，它不僅與日軍侵華戰場的現狀相脫節，更與日軍上下初勝之後的亢奮情緒不合拍，因而遭到了日軍上下的強烈反對。侵華日軍自占領南京、太原後，氣焰萬丈，不可一世，滋長了嚴重的輕敵思想。南北日軍的驕兵悍將都以為中國中央主力軍已被打垮，餘下的非嫡係武裝，不過是一些不堪一擊的雜牌軍而已，收拾他們可以不費吹灰之力。華北方麵軍司令寺內壽一揚言：“中國的軍隊，經過了山西會戰、南京會戰之後，已接近崩潰的邊緣；任何地區，隻要有一個聯隊的兵力，就可以完成掃蕩的任務。今後中國軍隊無力作戰，隻要掃蕩掃蕩就可以了事了。”1打通津浦線作戰，在他們看來隻是一次輕鬆的“旅次行軍”行動。對於2月16日禦前會議決定的暫“不擴大方針”他們都表示異議。寺內壽一直言不諱地說：“對大本營之指示，當然不能反對，但本人有意見，徐州非打不可。”2華中方麵軍要求立即實施打通津浦線作戰；華北方麵軍更是“執拗而積極地”一再向大本營申述發動津浦線作戰、占領徐州，使華北、華中連接起來的重要性，要求授權在山東南部擴大作戰。在尚未得到批準的情況下，華北方麵軍決定主動行動，於2月中旬，命令其第十、第五師團在魯南進行“反擊作戰”。3月上旬，第二軍一麵積極準備南進，一麵通過方麵軍再次向大本營申請準予“追剿眼前之敵”，並稱“決非深入南進作戰”。3