當然，這並不意味形成了與中央分權的地方財政體製。清代與中央分權的地方財政體製的形成，是在19世紀中期社會大動亂時，一些地區的基層社會組織及武裝膨脹，其代表人物進入並控製地方官府以後，其顯著標誌是「厘金」的出現。
鄭振滿指出，清初承襲明朝「一條鞭法」，實行財稅徵收分級定額包幹體製，同時大幅度削減地方公費，使各級地方官府職能趨於萎縮。後來推行的「耗羨歸公」與「養廉銀」製度，原為彌補各級地方官府公費之不足，但此後盛行「就廉攤捐」，使之名存實亡；又由於對地方存留耗羨實行全省統一結算奏銷製度，從而使地方官府失去了財政自主權。[43]
「人體解剖是猴體解剖的鑰匙」。從中國建國以來中央與地方財權分配以及當代「諸稅合一」、「費改稅」、「統收統支」，「收入上繳、支出下撥」、「轉移支付」乃至「取消農業稅」的辦法實施過程，反觀清代的「耗羨歸公」，亦使人對國家機器中「中國特色」的財權分配有更深層的認識。
上一世紀50年代初期，是中國所謂「強政府」（strong state）時期。全國財政收支、物資、現金管理全部置於中央政府的統一領導之下。「一五」期間國家預算收入占國民生產總值的32.7%，中央收入占國家預算收入的80%，支出占國家預算支出的75%。時國民經濟百廢待興，政府財政匱乏，中央集中財權，統一規劃，最大限度地利用有限財力，將資金用在恢復國民經濟的重點項目上，提前完成了第一個五年計劃。
然在過分集中的財政體製下，地方政府缺乏擴大財政收入和發展本地經濟的積極性。對此，毛澤東採取了「放權」措施：收入方麵，除少數中央直接管理的企業收入和不便按地區劃分的收入，如鐵道、郵電、外貿、海關等收入外，各種稅收和一切企業收入，全部劃歸所在省、市、自治區管理；支出方麵，除少數中央直接辦理的經濟建設支出（包括基本建設撥款）、中央行政和文教支出、國防費、援外支出和債務支出外，各種支出，包括地方基本建設撥款、企業需增流動資金，全部劃歸省、市、自治區管理。並允許省、市、自治區製定稅收辦法，開徵地區性稅收。與財權下放的同時，計劃管理權、基本建設審批權、企業管理權也予以下放。結果，導致了宏觀失控的所謂「大躍進」——地方基建急劇膨脹，重複建設、盲目生產，高指標、瞎指揮、浮誇風比比皆是[44]。財政上值得注意的是：1中央政府財權財力盡管直接間接受到削弱，但因國家財政是中央和地方各級政府從社會汲取財力的總和，並不意味國家財政總收入和國家對經濟的幹預減少，反而是大大增加了。1958年國家財政收入升至占國民收入的39.9%；59年為47.3%；60年達53%。這說明，地方政府的財權一旦擴大，會更為廣泛、深入地幹預轄區經濟，以獲得更大的可自行支配的財力。2不納入國家預算、由地方政府自收自用的預算外資金首次迅速膨脹，1958年至1960年增加了5倍,相當預算收入的比例由1957年的8.5%增至20.6%。
在天災人禍引起的三年困難時期，中央恢復了對國民經濟的集中統一管理。財政方麵一是重新收權，一是嚴厲整頓預算外資金，很快收到效果。然1965年國民經濟全麵好轉後，毛澤東再次企圖打破蘇聯模式的中央計劃經濟體製，提出「虛君共和」的口號，以中央為「虛君」，將以財權為首的經濟實權分散到地方。文革後毛澤東繼續堅持放權，以激發地方積極性。但缺乏有效的中央宏觀調控，地方盲目建設、重複建設的弊病重演，預算外資金也再度膨脹。
毛澤東去世後，鄧小平實行「放權讓利」，中央與地方「分灶吃飯」的政策，其特點是預算收入集權；預算支出分權，促進了地方經濟的發展。與之同時，中央對地方政府的預算外收入幾乎沒有控製。除經濟發達地區外，多數地方政府特別是最低一級鄉鎮政府的經費來源靠自收自用的預算外收入。預算外收入主要是「三提五統」和各種集資收費[45]。據農業部1999年對全國6省12 縣820個農戶的抽樣調查,農民人均負擔約占農民人均純收入的7%左右,其中農業稅、「三提五統」和集資收費分別占負擔總量的29%、58%、13%[46]。國家正稅不到1/3，地方預算外收費超過正稅的兩倍多。
就此，國家改革農村稅費，實行「三個取消和一個調整」[47]，取消了幾乎所有的提留統籌和集資收費，同時將農業稅稅率從3 %調整到7 %，再徵收相當於農業稅數量20 %的附加稅,稱為「農業稅附加」。農業稅正稅和附加稅構成新農業稅，共占農業常年產量的8.4 %,農民隻需向國家交納新農業稅，而無需向地方再交其他任何費用。
「並費入稅」後農業稅增加部分、附加部分由縣徵收，再返還鄉、村組織用於彌補停止各種收費後的開支缺口。因原來的「費」遠遠高於「稅」,中央政府又以「農村稅費改革轉移支付」的名目對地方政府加以補貼。三部分相加，基本相當於改革前農民負擔的總量，亦即理論上可以彌補因稅費改革帶來的地方財政缺口，地方政府能夠維持改革前的財政收支狀況，農民的負擔也有部分減輕。
鄉級政府依靠預算外財政收入的支出有四：一鄉鎮政府的首要目標是收稅、完成預算內收入的任務，為完成任務，普遍做法是將預算外資金「調入」預算內，填補財政收入的虧欠；一用於發放各種人員津貼、聘用臨時徵稅人員；一維持日常行政運轉，其中相當部分是招待上級檢查、考評該鄉鎮達標與否的人員；一用於鄉村的公共服務和公共開支。而獨立一級政府財政的主要意義在於可視情況靈活安排預算支出，預算外收入的「活錢」遠比預算內收入的「死錢」重要得多。稅費改革中，鄉鎮政府預算外收入的「活錢」，變成了縣財政統一掌控的「死錢」。如工資。改革後，多數縣事權上收、工資統發，鄉鎮政府人員工資由縣財政直接發放，不再撥至鄉財政。工資原是鄉鎮政府財力的主要部分，鄉鎮政府往往擠占、挪用以維持鄉鎮的行政運轉。工資統發後，鄉鎮政府人員的工資有了保障,不再拖欠，但在保障工資的同時,縣財政並不給鄉鎮政府配置相應的運轉經費，實際「挖空」了鄉鎮財政，使之缺乏靈活財力以維持行政運轉和應付意外事件。教育等經費也是一樣，改革後「以縣為主」。鄉鎮政府無法再以統籌、集資等各種名目，從多種途徑籌措預算外收入，統一靈活地用於地方各種公共開支，卻還要維持運轉、完成預算內收入基數，於是陷入了借貸、虧空的困境。據周飛舟調查估計，中國目前鄉鎮負債總額大約在4000 億到6000 億元之間。平均每個鄉鎮負債在1000 萬到1200 萬元之間。[48]
鄭振滿指出，清初承襲明朝「一條鞭法」，實行財稅徵收分級定額包幹體製，同時大幅度削減地方公費，使各級地方官府職能趨於萎縮。後來推行的「耗羨歸公」與「養廉銀」製度，原為彌補各級地方官府公費之不足，但此後盛行「就廉攤捐」，使之名存實亡；又由於對地方存留耗羨實行全省統一結算奏銷製度，從而使地方官府失去了財政自主權。[43]
「人體解剖是猴體解剖的鑰匙」。從中國建國以來中央與地方財權分配以及當代「諸稅合一」、「費改稅」、「統收統支」，「收入上繳、支出下撥」、「轉移支付」乃至「取消農業稅」的辦法實施過程，反觀清代的「耗羨歸公」，亦使人對國家機器中「中國特色」的財權分配有更深層的認識。
上一世紀50年代初期，是中國所謂「強政府」（strong state）時期。全國財政收支、物資、現金管理全部置於中央政府的統一領導之下。「一五」期間國家預算收入占國民生產總值的32.7%，中央收入占國家預算收入的80%，支出占國家預算支出的75%。時國民經濟百廢待興，政府財政匱乏，中央集中財權，統一規劃，最大限度地利用有限財力，將資金用在恢復國民經濟的重點項目上，提前完成了第一個五年計劃。
然在過分集中的財政體製下，地方政府缺乏擴大財政收入和發展本地經濟的積極性。對此，毛澤東採取了「放權」措施：收入方麵，除少數中央直接管理的企業收入和不便按地區劃分的收入，如鐵道、郵電、外貿、海關等收入外，各種稅收和一切企業收入，全部劃歸所在省、市、自治區管理；支出方麵，除少數中央直接辦理的經濟建設支出（包括基本建設撥款）、中央行政和文教支出、國防費、援外支出和債務支出外，各種支出，包括地方基本建設撥款、企業需增流動資金，全部劃歸省、市、自治區管理。並允許省、市、自治區製定稅收辦法，開徵地區性稅收。與財權下放的同時，計劃管理權、基本建設審批權、企業管理權也予以下放。結果，導致了宏觀失控的所謂「大躍進」——地方基建急劇膨脹，重複建設、盲目生產，高指標、瞎指揮、浮誇風比比皆是[44]。財政上值得注意的是：1中央政府財權財力盡管直接間接受到削弱，但因國家財政是中央和地方各級政府從社會汲取財力的總和，並不意味國家財政總收入和國家對經濟的幹預減少，反而是大大增加了。1958年國家財政收入升至占國民收入的39.9%；59年為47.3%；60年達53%。這說明，地方政府的財權一旦擴大，會更為廣泛、深入地幹預轄區經濟，以獲得更大的可自行支配的財力。2不納入國家預算、由地方政府自收自用的預算外資金首次迅速膨脹，1958年至1960年增加了5倍,相當預算收入的比例由1957年的8.5%增至20.6%。
在天災人禍引起的三年困難時期，中央恢復了對國民經濟的集中統一管理。財政方麵一是重新收權，一是嚴厲整頓預算外資金，很快收到效果。然1965年國民經濟全麵好轉後，毛澤東再次企圖打破蘇聯模式的中央計劃經濟體製，提出「虛君共和」的口號，以中央為「虛君」，將以財權為首的經濟實權分散到地方。文革後毛澤東繼續堅持放權，以激發地方積極性。但缺乏有效的中央宏觀調控，地方盲目建設、重複建設的弊病重演，預算外資金也再度膨脹。
毛澤東去世後，鄧小平實行「放權讓利」，中央與地方「分灶吃飯」的政策，其特點是預算收入集權；預算支出分權，促進了地方經濟的發展。與之同時，中央對地方政府的預算外收入幾乎沒有控製。除經濟發達地區外，多數地方政府特別是最低一級鄉鎮政府的經費來源靠自收自用的預算外收入。預算外收入主要是「三提五統」和各種集資收費[45]。據農業部1999年對全國6省12 縣820個農戶的抽樣調查,農民人均負擔約占農民人均純收入的7%左右,其中農業稅、「三提五統」和集資收費分別占負擔總量的29%、58%、13%[46]。國家正稅不到1/3，地方預算外收費超過正稅的兩倍多。
就此，國家改革農村稅費，實行「三個取消和一個調整」[47]，取消了幾乎所有的提留統籌和集資收費，同時將農業稅稅率從3 %調整到7 %，再徵收相當於農業稅數量20 %的附加稅,稱為「農業稅附加」。農業稅正稅和附加稅構成新農業稅，共占農業常年產量的8.4 %,農民隻需向國家交納新農業稅，而無需向地方再交其他任何費用。
「並費入稅」後農業稅增加部分、附加部分由縣徵收，再返還鄉、村組織用於彌補停止各種收費後的開支缺口。因原來的「費」遠遠高於「稅」,中央政府又以「農村稅費改革轉移支付」的名目對地方政府加以補貼。三部分相加，基本相當於改革前農民負擔的總量，亦即理論上可以彌補因稅費改革帶來的地方財政缺口，地方政府能夠維持改革前的財政收支狀況，農民的負擔也有部分減輕。
鄉級政府依靠預算外財政收入的支出有四：一鄉鎮政府的首要目標是收稅、完成預算內收入的任務，為完成任務，普遍做法是將預算外資金「調入」預算內，填補財政收入的虧欠；一用於發放各種人員津貼、聘用臨時徵稅人員；一維持日常行政運轉，其中相當部分是招待上級檢查、考評該鄉鎮達標與否的人員；一用於鄉村的公共服務和公共開支。而獨立一級政府財政的主要意義在於可視情況靈活安排預算支出，預算外收入的「活錢」遠比預算內收入的「死錢」重要得多。稅費改革中，鄉鎮政府預算外收入的「活錢」，變成了縣財政統一掌控的「死錢」。如工資。改革後，多數縣事權上收、工資統發，鄉鎮政府人員工資由縣財政直接發放，不再撥至鄉財政。工資原是鄉鎮政府財力的主要部分，鄉鎮政府往往擠占、挪用以維持鄉鎮的行政運轉。工資統發後，鄉鎮政府人員的工資有了保障,不再拖欠，但在保障工資的同時,縣財政並不給鄉鎮政府配置相應的運轉經費，實際「挖空」了鄉鎮財政，使之缺乏靈活財力以維持行政運轉和應付意外事件。教育等經費也是一樣，改革後「以縣為主」。鄉鎮政府無法再以統籌、集資等各種名目，從多種途徑籌措預算外收入，統一靈活地用於地方各種公共開支，卻還要維持運轉、完成預算內收入基數，於是陷入了借貸、虧空的困境。據周飛舟調查估計，中國目前鄉鎮負債總額大約在4000 億到6000 億元之間。平均每個鄉鎮負債在1000 萬到1200 萬元之間。[48]