清代國家經製財政支出的範圍和額度，本來即沒有將俸祿、地方公費、地方發生戰費等項完全包括在內，這是因為清廷本來即沒有將上述各項列為經常性國用之中。中央、地方、基層的概念在康雍幹三帝的頭腦中十分清楚，能夠滿足經常性國用（不包括上述與地方、基層密切相關的各項）的賦稅目標；原額徵足，國庫充實，即實行「不加賦政策」而「藏富於民」。「藏富於民」也就是「藏富於基層」。在清廷眼中，這已經是「完全財政」，並非是「不完全財政」。清廷確實實行低俸祿，但在滋生人丁永不加賦和攤丁入地後，亦實行定額化的低稅率；亦多次大規模蠲免，輪蠲，甚至普蠲，給基層社會和與基層社會緊密相關的地方公費收支預留了空間。地方官員、特別是與基層社會緊密相關的「親民之官」的俸祿，本應該主要源於基層社會；基層社會和與基層社會緊密相關的地方公費，本應該取之於民而用於民；即戰守發生的軍費，因戰陣屬兵，守城屬百姓，從基層社會籌措經費也便理所當然。
應該指出，因一級級地方官的命運均掌握在上司手中，由最基層的州縣官加派私征的「規費」並不歸其私有，而是久已被當作官場的公產，以種種名目進行著一次次由下而上的分配。「親民之官」的州縣官加收各種名目的「規費」，一方麵滿足地方開支，一方麵以各種名目向上輸送。而從州縣手裏取得了「規費」的府、道、臬、藩各官,又須分出所得,以諸如冬季「炭敬」、夏季「冰敬」、元旦端午中秋「三節」、上司夫婦「兩壽」、謁見上司的「門包」、官員往來途經本地的「儀程」、赴上級及平級衙門辦事的「使費」、「部費」等名目再層層向上輸送[32]，直至（以封疆大吏總督巡撫為主）從中分出或授意下級再行加征攤派，採買進貢物品孝敬皇上。這一思維邏輯，以及由此思維邏輯衍發的實況，在上層政權形成了一套非經製財政體係。在這一體係中，各級官員的俸祿、地方公費、地方發生戰費的不足部分，均得到了補充。
如官員俸祿。地方官的品級俸祿可視為國家發給的「底薪」。 在此基礎上，地方官與基層社會有關的部分俸祿由基層社會提供，即由地方官自行向基層社會派收規費予以解決。京官離基層社會相對遠，雖有地方官的層層「孝敬」，而部門不同，得到的補充也不均衡，國家於是給京官加發津貼、俸米。也就是說，清代京官與地方官員的俸祿待遇是不同的——「京員(中央機關和京城地方官員)例支雙俸」[33]。品級俸祿稱「正俸」；「正俸」之外加發同樣數目的「恩俸」；此外，「每正俸銀一兩兼支米一斛，大學士、六部尚書侍郎加倍支給」，稱「俸米」，此三部分構成清朝京官的薪酬。如一品大學士正俸180兩，加恩俸共360兩，另有俸米360斛(180石)，平均每月銀30兩、米15石。京官例支的「雙俸」和「俸米」，在理論上對低俸祿多少予以了彌補。然大學士九卿以下的大多數「京官」仍是人們公認的「窮京官」，均希冀京外地方官的饋送[34]，均盼望外放，即清高的翰林院官員，亦盼望得一到地方主持考試的差事，以獲取地方官饋送的規費，改善窘迫的生活狀況[35]。
清代地方官員以加收規費、籌措財政經製外開支經費的做法，是合乎清統治者思維邏輯、得到其默認的通行做法。康熙有一句名言：「所謂廉吏者，亦非一文不取之謂。若纖毫無所資給，則居官日用及家人胥役，何以為生？如州縣官隻取一分火耗，此外不取，便稱好官。其實係貪黷無忌者，自當參處。若一概從苛糾摘，則屬吏不勝參矣。」[36]
需要強調的是，地方官員以加收規費籌措財政經製外開支經費的做法，盡管合乎清統治者思維邏輯、合乎實際情況，卻屬於沒有得到國家正式認可的非經製財政手段。康熙將其劃做州縣官的「私事」，曾說：「州縣用度不敷，略加些微，原是私事。朕曾諭陳璸雲：加一火耗，似尚可寬容。陳璸奏稱：此是聖恩寬大，但不可說出許其如此。其言深為有理……加派之名，朕豈受之？」[37]幹隆則以其「較之婪贓究為有間」，而採取「不敗露則苟免，既敗露則應問」的應對態度。如此，這種手段便具有了處於合法非法之間的邊緣性特點，而其間的「度」，很難把握。經製外籌費由地方官「自行度量」，沒有製度性約束，且層層加碼，所謂「州縣有千金通融，則胥役得乘而牟萬金之利：督撫有萬金之通融，州縣得乘而牟十萬之利」[38]，成為無底之洞。如耗羨。清初地方官員籌措財政經製外開支經費的主要途徑是徵收耗羨。各地耗羨徵收的比例江蘇占正額錢糧的5-10%；湖南火耗率占正額錢糧的10-30%；山西火耗率占正額錢糧的30-40%；陝西火耗率占正額錢糧的20-50%；山東河南火耗率占正額錢糧的80%。
一些學者注意到了這些現象，卻將其解釋為清廷以低稅率尋求道德信譽，向臣民自誇清朝在節儉和薄取於民的古典理想上比歷代王朝做得都好，認為國家將大部分地方財富保留在當地而不是送往國庫，可能從士大夫集團那兒贏得一部分好感，但「理想被現實嚴重地扭曲了」，低額稅收不能提供足夠的財政收入以支付行政費用，稅額又不允許提高，於是額外的攤派就加到成糧稅上，一部分變成法定的額外稅，其他則視情況變通使用。[39] 這其實是沒有完全了解清代雙重統治格局的特點，將不同層次的財政職能混淆了。
應該指出，因一級級地方官的命運均掌握在上司手中，由最基層的州縣官加派私征的「規費」並不歸其私有，而是久已被當作官場的公產，以種種名目進行著一次次由下而上的分配。「親民之官」的州縣官加收各種名目的「規費」，一方麵滿足地方開支，一方麵以各種名目向上輸送。而從州縣手裏取得了「規費」的府、道、臬、藩各官,又須分出所得,以諸如冬季「炭敬」、夏季「冰敬」、元旦端午中秋「三節」、上司夫婦「兩壽」、謁見上司的「門包」、官員往來途經本地的「儀程」、赴上級及平級衙門辦事的「使費」、「部費」等名目再層層向上輸送[32]，直至（以封疆大吏總督巡撫為主）從中分出或授意下級再行加征攤派，採買進貢物品孝敬皇上。這一思維邏輯，以及由此思維邏輯衍發的實況，在上層政權形成了一套非經製財政體係。在這一體係中，各級官員的俸祿、地方公費、地方發生戰費的不足部分，均得到了補充。
如官員俸祿。地方官的品級俸祿可視為國家發給的「底薪」。 在此基礎上，地方官與基層社會有關的部分俸祿由基層社會提供，即由地方官自行向基層社會派收規費予以解決。京官離基層社會相對遠，雖有地方官的層層「孝敬」，而部門不同，得到的補充也不均衡，國家於是給京官加發津貼、俸米。也就是說，清代京官與地方官員的俸祿待遇是不同的——「京員(中央機關和京城地方官員)例支雙俸」[33]。品級俸祿稱「正俸」；「正俸」之外加發同樣數目的「恩俸」；此外，「每正俸銀一兩兼支米一斛，大學士、六部尚書侍郎加倍支給」，稱「俸米」，此三部分構成清朝京官的薪酬。如一品大學士正俸180兩，加恩俸共360兩，另有俸米360斛(180石)，平均每月銀30兩、米15石。京官例支的「雙俸」和「俸米」，在理論上對低俸祿多少予以了彌補。然大學士九卿以下的大多數「京官」仍是人們公認的「窮京官」，均希冀京外地方官的饋送[34]，均盼望外放，即清高的翰林院官員，亦盼望得一到地方主持考試的差事，以獲取地方官饋送的規費，改善窘迫的生活狀況[35]。
清代地方官員以加收規費、籌措財政經製外開支經費的做法，是合乎清統治者思維邏輯、得到其默認的通行做法。康熙有一句名言：「所謂廉吏者，亦非一文不取之謂。若纖毫無所資給，則居官日用及家人胥役，何以為生？如州縣官隻取一分火耗，此外不取，便稱好官。其實係貪黷無忌者，自當參處。若一概從苛糾摘，則屬吏不勝參矣。」[36]
需要強調的是，地方官員以加收規費籌措財政經製外開支經費的做法，盡管合乎清統治者思維邏輯、合乎實際情況，卻屬於沒有得到國家正式認可的非經製財政手段。康熙將其劃做州縣官的「私事」，曾說：「州縣用度不敷，略加些微，原是私事。朕曾諭陳璸雲：加一火耗，似尚可寬容。陳璸奏稱：此是聖恩寬大，但不可說出許其如此。其言深為有理……加派之名，朕豈受之？」[37]幹隆則以其「較之婪贓究為有間」，而採取「不敗露則苟免，既敗露則應問」的應對態度。如此，這種手段便具有了處於合法非法之間的邊緣性特點，而其間的「度」，很難把握。經製外籌費由地方官「自行度量」，沒有製度性約束，且層層加碼，所謂「州縣有千金通融，則胥役得乘而牟萬金之利：督撫有萬金之通融，州縣得乘而牟十萬之利」[38]，成為無底之洞。如耗羨。清初地方官員籌措財政經製外開支經費的主要途徑是徵收耗羨。各地耗羨徵收的比例江蘇占正額錢糧的5-10%；湖南火耗率占正額錢糧的10-30%；山西火耗率占正額錢糧的30-40%；陝西火耗率占正額錢糧的20-50%；山東河南火耗率占正額錢糧的80%。
一些學者注意到了這些現象，卻將其解釋為清廷以低稅率尋求道德信譽，向臣民自誇清朝在節儉和薄取於民的古典理想上比歷代王朝做得都好，認為國家將大部分地方財富保留在當地而不是送往國庫，可能從士大夫集團那兒贏得一部分好感，但「理想被現實嚴重地扭曲了」，低額稅收不能提供足夠的財政收入以支付行政費用，稅額又不允許提高，於是額外的攤派就加到成糧稅上，一部分變成法定的額外稅，其他則視情況變通使用。[39] 這其實是沒有完全了解清代雙重統治格局的特點，將不同層次的財政職能混淆了。