我以為，清代官員低俸祿、地方公費長期虛懸、軍費開支存在缺口，是所謂「雙層統治格局」[20]形成和成熟的體現。
唐宋以後，地主經濟在較為徹底的意義上成為傳統社會經濟總合中占統治地位的經濟，領主經濟則基本上退出了歷史舞台。其標誌至少可以舉出：經濟上，均田製與大地主莊園製的終結及兩稅法、一條鞭法、攤丁入地的實施；政治上，九品中正製的廢止及科舉製的實行。[21]皇帝「大家」即「國」，放棄了與領主之「家」對土地和人口的爭奪，轉而依靠地主之「家」實現對基層社會的統治——國家基層政權從鄉鎮退縮到縣，對基層社會從以法家「治理模式」為主，到以儒家「控製模式」為主，經過宋元明清數百年的發展，到清中後期，最終形成了上層政權為主導、基層社會各組織縱橫依賴、科舉製官僚流轉製下士紳上下流動相連接的雙層統治格局。[22]
費正清曾指出：清代「政府統治的活動可以區別為兩類：一類是往下隻到地方縣一級的正規官僚機構的活動，另一類是由各地縉紳之家進行領導和施加影響的非正規的網狀係統的活動」[23]。縣官縣政必須依賴基層社會組織的力量。
所謂縣政無非是：一守土安民；一徵收賦稅。
以城守而論。城守的責任者，主要不是國家經製軍隊，而是負責民政的守土官，是守土官率領的基層民眾。所謂「戰陣屬兵，守城屬百姓」。守土官所依靠的城守力量正是以城中士紳為長副、從城內居民中所編派的丁壯，當時稱之為「勇」。[24]清人魏源在其一篇專論城守的文章中，詳細描述了守土官依靠基層民眾守城的方法：守城要「先一事權。守土官為主，居中調度」，餘分四麵四隅，各設正副，以「紳士為之」。其次「安鄉民」，「然後分汛地」，「然後擇賢能」，「然後編丁壯」。[25]守城之餉（平時千軍歲給「米千石」，戰時千軍歲給3500石）均出於地方平時攤派的積貯，均出於基層社會的「民」。發生戰亂之時，縣官本人於城守、禦「賊」等並無能為力，隻能依賴基層社會組織的邑紳族紳，與之共議守城，藉助鄉兵的力量退敵，否則，或鄉兵潰散，便隻有「縋城而出」，縱使「城空半月」[26]。太平天國戰爭期間，這種狀況十分普遍。如安徽黟縣，知縣設局，紳士胡元熙（前杭州知府）等為局董，各鄉分設練局，太平軍攻克縣城後，知縣馳鄉集團，全縣鄉團收復縣城等。練勇攻守費用均為自籌，桐城團局「士民」規定，「有賦6擔者養勇1人，60擔者養勇10人，皆分養於其家，守城之日兼養勇之家小」，並力助官軍兵餉。[27]
以徵稅[28]而論。縣官除了不能不依靠縣府之下負責登記和徵集工作的裏甲保甲坊廂組織（這些組織實際也以邑紳族紳為首的基層社會組織為基礎）外，由於清代任官實行嚴格的迴避製和縣官任期普遍短暫[29]，更要依靠基層社會組織的代表士紳。鹹豐元年（1851）曾國藩的弟弟曾國潢給他寄了一封家信，從信中所述可知，徵收錢糧之前，湘鄉知縣曾召集曾父等士紳在縣「公會」，議定徵收之法並議價後，方設婁底、永豐、縣城三局收征錢糧。致來局完糧者「蜂集」，「即向來極刁頑抗戶」，「各族房長亦想方設計為之完納」。而該知縣所接前任16 000餘兩虧空，四鄉富戶也無不「樂捐墊賠」，曾父兩日之中「寫捐項錢貳千餘串」[30]。
平時，地方上一應事務，從文教倉儲、水利賑濟到道路津梁、社會保障，縣一級官員無不依賴基層社會實體組織的家族、宗族、鄉族係列。換言之，這些事務，幾乎全部是基層社會實體組織的家族宗族鄉族係列以及族紳、邑紳主持的。
至於基層社會內部的治理，亦即「鄉治」，弗裏德曼（freedman maurice）指出，縣官通過衙門徵集國家規定的稅收，監督公共秩序的維持。假如稅收足以徵集上來，沒有他必須引起注意的對和平的破壞，他就沒有理由幹預地方社區的管理。在人們的請求下，他可以作為審判人員，幹預地方社區之間的和社區內部的糾紛，但是，他為之工作的那套係統所提供的管理理論鼓勵他盡可能少地幹預地方（按：此指基層社會）事務[31]。換一個角度，是基層社會「自治」式的「鄉治」，構成了國家第二層次的統治，成為國家末端政權的補充。
財政職能與財政收支密切相關。雙層統治格局下，存在國家財政與基層社會財政。國家財政的職能或目標，籠統講是滿足清政權生存和發展的需求，包括皇室經費、官俸支出、軍費支出、賑濟（全國性或跨省際性）支出、工程（如大的河工、塘工等）與驛站經費、科場學校經費等6類。基層社會財政的目標則是社會治安、社會公益（水利、倉儲、津梁、救助）、社會文教（祭祀、迎神賽會、教育）等3類。中央財政源於賦役，財政權高度集中於中央，統收統支；基層社會財政源於基層社會組織的代表士紳階層自籌（包括攤派、募捐等），自收自用。
而現在的問題是中央官府與地方官府的職責、中央官府與地方官府的關係。就地方官府而言，其職責是具體實現國家對基層社會的統治，省府州縣各級官府越向下，與基層社會聯繫越密切，縣級官員稱為「親民之官」。在雙層統治格局中，中央官府與地方官府均為相對於基層社會的上層政權的構成部分。而在最高統治者眼中，地方官府做的是以基層社會直接有關的事，因此地方官府的開支理應由基層社會提供，這是否便是地方官府須自行派收「規費」，解決部分俸祿、地方公費及本地發生戰費不足部分的思維邏輯，便是所謂「不完全財政」的「依據」呢？
唐宋以後，地主經濟在較為徹底的意義上成為傳統社會經濟總合中占統治地位的經濟，領主經濟則基本上退出了歷史舞台。其標誌至少可以舉出：經濟上，均田製與大地主莊園製的終結及兩稅法、一條鞭法、攤丁入地的實施；政治上，九品中正製的廢止及科舉製的實行。[21]皇帝「大家」即「國」，放棄了與領主之「家」對土地和人口的爭奪，轉而依靠地主之「家」實現對基層社會的統治——國家基層政權從鄉鎮退縮到縣，對基層社會從以法家「治理模式」為主，到以儒家「控製模式」為主，經過宋元明清數百年的發展，到清中後期，最終形成了上層政權為主導、基層社會各組織縱橫依賴、科舉製官僚流轉製下士紳上下流動相連接的雙層統治格局。[22]
費正清曾指出：清代「政府統治的活動可以區別為兩類：一類是往下隻到地方縣一級的正規官僚機構的活動，另一類是由各地縉紳之家進行領導和施加影響的非正規的網狀係統的活動」[23]。縣官縣政必須依賴基層社會組織的力量。
所謂縣政無非是：一守土安民；一徵收賦稅。
以城守而論。城守的責任者，主要不是國家經製軍隊，而是負責民政的守土官，是守土官率領的基層民眾。所謂「戰陣屬兵，守城屬百姓」。守土官所依靠的城守力量正是以城中士紳為長副、從城內居民中所編派的丁壯，當時稱之為「勇」。[24]清人魏源在其一篇專論城守的文章中，詳細描述了守土官依靠基層民眾守城的方法：守城要「先一事權。守土官為主，居中調度」，餘分四麵四隅，各設正副，以「紳士為之」。其次「安鄉民」，「然後分汛地」，「然後擇賢能」，「然後編丁壯」。[25]守城之餉（平時千軍歲給「米千石」，戰時千軍歲給3500石）均出於地方平時攤派的積貯，均出於基層社會的「民」。發生戰亂之時，縣官本人於城守、禦「賊」等並無能為力，隻能依賴基層社會組織的邑紳族紳，與之共議守城，藉助鄉兵的力量退敵，否則，或鄉兵潰散，便隻有「縋城而出」，縱使「城空半月」[26]。太平天國戰爭期間，這種狀況十分普遍。如安徽黟縣，知縣設局，紳士胡元熙（前杭州知府）等為局董，各鄉分設練局，太平軍攻克縣城後，知縣馳鄉集團，全縣鄉團收復縣城等。練勇攻守費用均為自籌，桐城團局「士民」規定，「有賦6擔者養勇1人，60擔者養勇10人，皆分養於其家，守城之日兼養勇之家小」，並力助官軍兵餉。[27]
以徵稅[28]而論。縣官除了不能不依靠縣府之下負責登記和徵集工作的裏甲保甲坊廂組織（這些組織實際也以邑紳族紳為首的基層社會組織為基礎）外，由於清代任官實行嚴格的迴避製和縣官任期普遍短暫[29]，更要依靠基層社會組織的代表士紳。鹹豐元年（1851）曾國藩的弟弟曾國潢給他寄了一封家信，從信中所述可知，徵收錢糧之前，湘鄉知縣曾召集曾父等士紳在縣「公會」，議定徵收之法並議價後，方設婁底、永豐、縣城三局收征錢糧。致來局完糧者「蜂集」，「即向來極刁頑抗戶」，「各族房長亦想方設計為之完納」。而該知縣所接前任16 000餘兩虧空，四鄉富戶也無不「樂捐墊賠」，曾父兩日之中「寫捐項錢貳千餘串」[30]。
平時，地方上一應事務，從文教倉儲、水利賑濟到道路津梁、社會保障，縣一級官員無不依賴基層社會實體組織的家族、宗族、鄉族係列。換言之，這些事務，幾乎全部是基層社會實體組織的家族宗族鄉族係列以及族紳、邑紳主持的。
至於基層社會內部的治理，亦即「鄉治」，弗裏德曼（freedman maurice）指出，縣官通過衙門徵集國家規定的稅收，監督公共秩序的維持。假如稅收足以徵集上來，沒有他必須引起注意的對和平的破壞，他就沒有理由幹預地方社區的管理。在人們的請求下，他可以作為審判人員，幹預地方社區之間的和社區內部的糾紛，但是，他為之工作的那套係統所提供的管理理論鼓勵他盡可能少地幹預地方（按：此指基層社會）事務[31]。換一個角度，是基層社會「自治」式的「鄉治」，構成了國家第二層次的統治，成為國家末端政權的補充。
財政職能與財政收支密切相關。雙層統治格局下，存在國家財政與基層社會財政。國家財政的職能或目標，籠統講是滿足清政權生存和發展的需求，包括皇室經費、官俸支出、軍費支出、賑濟（全國性或跨省際性）支出、工程（如大的河工、塘工等）與驛站經費、科場學校經費等6類。基層社會財政的目標則是社會治安、社會公益（水利、倉儲、津梁、救助）、社會文教（祭祀、迎神賽會、教育）等3類。中央財政源於賦役，財政權高度集中於中央，統收統支；基層社會財政源於基層社會組織的代表士紳階層自籌（包括攤派、募捐等），自收自用。
而現在的問題是中央官府與地方官府的職責、中央官府與地方官府的關係。就地方官府而言，其職責是具體實現國家對基層社會的統治，省府州縣各級官府越向下，與基層社會聯繫越密切，縣級官員稱為「親民之官」。在雙層統治格局中，中央官府與地方官府均為相對於基層社會的上層政權的構成部分。而在最高統治者眼中，地方官府做的是以基層社會直接有關的事，因此地方官府的開支理應由基層社會提供，這是否便是地方官府須自行派收「規費」，解決部分俸祿、地方公費及本地發生戰費不足部分的思維邏輯，便是所謂「不完全財政」的「依據」呢？