而那個時候北京政.府，自身也正陷入諸多難題之中，首先的問題是國會。
眾所周知，民主共和體製的本旨在於對權力的相互製約。
民主共和體製，是建立在對封建專製否定的基礎上。英國學者洛克把國家權力分為立法權、行政權和對外權。法國學者孟德斯鳩在此基礎上提出“三權分立”理論，主張通過法律規定，將立法、行政和司法三種國家權力，分別交給三個不同的國家機關管轄，既保持各自的權限，又要相互製約保持平衡。
三權分立並非是唯一一種權力相互製約的製度，但它所體現的，設立權力製衡係統，防止任何一種職權受到濫用的原則，表達了民主共和製度的真諦。
一個民主共和體製的國家隻有總統而沒有國會，這和封建專製和獨裁有什麽區別呢？由於皖係一手製造的安福國會已經宣布停會，無論在法理還是在事實上，北京政.府都迫切地需要有一個國會。廣州雖然有一個國會，可是廣州的國會是不承認北京政.府的。
明白人總是有的，於是，北京政.府便通令各省根據舊選舉法進行國會的改選。
應該說，這手法還是很高明的。一方麵，選出了新國會，廣州的國會就應該失去了存在的合法性。另一方麵，南方的“護法”護的就是舊約法，根據舊選舉法進行國會的選舉，南方的護法也似乎是出師無名了。
在北京政.府看來，由此便可達成南北和平統一的目的。
但是，南方強調其護法的目的是恢複舊國會，並不是用舊選舉法選舉新國會，對北京政.府的國會重新選舉，根本不予理會。
不隻是南方，皖係的封疆大吏浙江督軍盧永祥也反對改選國會，其他北方各省也不熱心支持這個選舉。
結果，重新選舉國會的舉措，不但不能得到南方的支持，甚至連北方的內部也無法協調。這便使得這個在民主共和旗幟下的政權，一直處於沒有國會的狀態中。
沒有國會自然不行，但國會的事終可以放一放，對北京政.府，最緊迫的是沒錢。用老百姓的話說，沒啥別沒錢，北京政.府沒的正是錢。
北京政.府多少年來就是靠借債度日，特別是借外債。誰的錢都不是大風刮來的，借錢首先得有抵押。這些年來，押鐵路、押關稅、押礦、押鹽，該押的差不多都押了，再借外債好像沒什麽可押的了。就算有抵押，政.府不靠譜也沒人敢借給錢，一個處於分裂和動亂中的政.府，誰信得過？把錢借給你，換個政.府不承認了，借的錢不就打水漂了。借錢是一種投資，投資講求回報，別說回報，本都回不來，這樣賠本的事哪個外國銀行肯幹！
窮並不隻是徐世昌和靳雲鵬內閣這屆政.府，可以說北京政.府一直是窮的，晚清政.府就更不用說了，窮得賣官。不過在徐、靳時代和以前的政.府不同的是，以前不管怎麽說，還能借到錢，到了他們這裏告貸無門了。
這一時期，北京和全國各地到處鬧窮。軍費積欠了八九個月，各省都有規模不同的兵變，而各省的軍政負責人，也都為了財政問題而傷透腦筋，向北京催款的電報似雪片一樣飛來。
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民國十年一月，張宗昌所屬暫編第一師在贛西兵變，給江西人民帶來的是一場浩劫，陳光遠派兵強行將這個師解散。
湖北的宜昌和沙市也發生兵變，燒殺焚掠無所不為，且侵擾到外國商店，引起了外交團的嚴重幹涉。還有保定，本來是直係的大本營，駐軍廿三師是直係所屬最精銳的部隊之一，也因欠餉而引起了兵變。
各省軍人紛紛在自己轄區內截留國稅，或其他款項。如王占元在湖北擅自發行地方公債，李厚基在福建濫發省庫券，馮玉祥在信陽扣留京漢路款等。
北京城內，參謀、陸軍、海軍等都組織了“索薪團”，他們紛紛發表通電，請求救助饑寒。將軍府的將軍們也請求給資遣散。其他公務員更是一片哀泣，一時北京各部有“災官”之稱。北京的教職員也組成了“同盟罷工”，大專八校學生則掀起了“讀書運動”。
屋漏更遭連夜雨，民國十年二月四日，外蒙第二次宣布獨立。在外蒙駐軍的褚其祥旅、高在田團突圍退出庫侖。
北京政.府希望張作霖派兵“援庫”，張作霖表示因為積欠軍餉而不肯出兵。後來北京方麵拚湊了一筆軍餉撥給張，錢到手後張還是按兵不動。
造成民國政.府“窮”的原因很多，但最主要的誰都能看清，是軍費開支太大。因此，自袁世凱去世後的北京政.府，每一個當政者都強調“裁兵”，可沒有一個辦得到。
靳雲鵬說在他的任內做到了“裁兵”，還舉出實際數目，如邊防軍、西北防邊軍、第十一、十五兩師以及張敬堯、吳光新、張宗昌等軍隊，合計裁撤達二十萬人。這倒是事實，隻是，這些軍隊都是在戰場上被打散或戰敗、鬧兵變被裁的軍隊，並非有計劃的裁軍。而另一方麵，戰勝一方所擴充的，大大地超過了戰敗被裁的。實際情況是，全國軍隊的數量是越裁越多。
靳雲鵬的裁兵計劃是：各省按現有兵額一律裁減二成。全國兵額規定為卅九個師、十個旅。靳寫信給曹張二人，征求兩位“東家”的意見。他甚至表示他自己的去留決定在這件裁兵工作上，如果裁兵不能成功，他便將掛冠。
直係的曹錕、奉係的張作霖兩位巨頭，對裁兵問題都不正麵發表意見。
曹錕方麵說：如果東三省辦得到，直隸也可以辦到。
張作霖則說：如果先發清欠餉，東三省當然辦得到。
而張的條件，正是北京政.府無法做到的。其實，就算北京政.府能辦到，處於擴張期的奉係也是不會裁軍的。
江蘇督軍李純突然死去，王占元竟成為南北之間一個大紅人。湖北地處南北的要衝，他和湖南的趙恒惕、四川的劉湘都很融洽，川湘都有依賴湖北的地方。
這段時間，鄂督王占元不時向北京政.府報告他的善鄰政策的成就。諸如拉攏某人已獲成功，某省不久即可取消自治，與四川湖南互不侵犯等等。
北京政.府正在殷切地盼望全國統一，以便早日向外國借款，所以王占元這些消息是最受歡迎的。
很快發表王占元為“壯威上將軍”和“兩湖巡閱使”，使他繼李純之後儼然成為長江三督的領袖。
靳雲鵬邀請曹錕、張作霖到天津開會，王占元於是而變成了第三名被邀請的巨頭。
四月十五日張作霖到了天津，十六日曹錕也趕到，靳雲鵬於十八日趕到天津。王占元則因河南發生戰事，京漢路中阻，沒有及時趕到。
張作霖這次入關，隨員中有袁金鎬、金梁、商衍瀛、談國桓一批複辟派。到了天津又去張園晉見廢帝溥儀，加上他正竭力推薦張勳東山再起，還有遜清端王載漪也在北京出現，這些事連貫起來，北京城內外都說張作霖將繼辮帥複辟。
張作霖聽到這個謠言，趕緊發出通電予以否認。
直奉兩係為了對付皖係聯合了起來，皖係倒了以後，直奉兩係便開始鬧矛盾，尤其表現在搶地盤上。比如搶江蘇，李純死後，張作霖竭力保薦他的兒女親家張勳為蘇皖贛巡閱使，長江本屬直係勢力範圍，當然不肯讓出。
直奉兩係最短兵相接的是特赦安福係政治犯問題。張作霖為了收攏皖係和安福係的殘餘勢力。首先保釋了段芝貴，直係大為不滿
但是，曹錕、張作霖二人都很會做戲，特別是關外王。兩巨頭會晤時，張拉著曹的手“三哥”叫得特別的親，都說這關外人認親，看張的樣子，真有個親戚樣。
兩個人說了幾句客套話後，張就說起了吳佩孚的不是，說他看人準，一眼就能看出吳是個野心很大的人。這是個無利不起早的人，明顯是一有機會就挑撥曹吳關係。
曹錕不為所動，言道；“佩孚沒有什麽野心，他不願意待在京畿，就是最好的證明。這次我來時，他建議他的第三師退駐洛陽，奉軍退回關外，大家均不幹涉國政，說他保證能做到。“
張聽了後很不高興：“三哥，子玉今天一個建議，明天一個主張，太出風頭了。”又說：“三哥，你是顧親戚呢？還是顧部下呢？”見曹錕不悅，連忙又把話拉回：“我是擁護你的，隻要你不偏心。”
四月二十五日王占元到天津，北洋巨頭會議就在這一天開始，這次會議被稱四巨頭會議。
這次會議和以前的督軍團會議不同，督軍團會議是軍人們向北京政.府示威或是唱對台戲，這次會議主角曹錕和張作霖，是事實上的北京政.府的新主人。什麽事怎麽幹、能不能幹，取決於這兩個人能有個統一的意見。王占元不過是個陪襯，無足輕重。
會議地點在天津曹家花園。發言最多的是張作霖。他主張幫助桂係對付孫中山。又建議任命張勳為蘇、皖、贛巡閱使，理由是張勳的舊部安武軍尚有二萬人在江蘇、安徽兩省，張勳可統率這支武裝去“討伐”南方。
曹錕不便正麵反對，馬上提出“援庫”問題，認為外蒙古問題應先解決，建議派張勳為“援庫總司令”。張作霖則馬上表示反對。
其實，曹錕一眼看出張作霖是想把奉派的勢力擴展到長江，長江是直係的勢力範圍，自然要竭力抵製。
正式會談是四月二十七日、二十八日兩天。
二十七日決定由北方軍人聯名發出通電譴責孫中山，列名的是：曹錕，張作霖、王占元、陸榮廷、譚浩明、陳光遠、盧永祥、齊燮元、田中玉、趙倜、張文生、李厚基、閻錫山、孫烈臣、吳俊升、蔡成勳、楊增新、陳樹藩、薑桂題、張景惠、馬福祥、吳佩孚、何豐林、各省省長也被拉入。這個電報斥責廣東選舉總統，破壞統一。
電文中沒有提到“討伐”。
事後，盧永祥、李厚基、何豐林都宣稱事前不知，亦未同意列名。
會議的氣氛一直不錯，可以說是在很友好的氛圍中進行。隻是當巨頭會議討論到錢的時，氣氛就變得緊張了。人們常說“談錢傷感情”，看來真有道理。
眾所周知，民主共和體製的本旨在於對權力的相互製約。
民主共和體製，是建立在對封建專製否定的基礎上。英國學者洛克把國家權力分為立法權、行政權和對外權。法國學者孟德斯鳩在此基礎上提出“三權分立”理論，主張通過法律規定，將立法、行政和司法三種國家權力，分別交給三個不同的國家機關管轄，既保持各自的權限，又要相互製約保持平衡。
三權分立並非是唯一一種權力相互製約的製度，但它所體現的，設立權力製衡係統，防止任何一種職權受到濫用的原則，表達了民主共和製度的真諦。
一個民主共和體製的國家隻有總統而沒有國會，這和封建專製和獨裁有什麽區別呢？由於皖係一手製造的安福國會已經宣布停會，無論在法理還是在事實上，北京政.府都迫切地需要有一個國會。廣州雖然有一個國會，可是廣州的國會是不承認北京政.府的。
明白人總是有的，於是，北京政.府便通令各省根據舊選舉法進行國會的改選。
應該說，這手法還是很高明的。一方麵，選出了新國會，廣州的國會就應該失去了存在的合法性。另一方麵，南方的“護法”護的就是舊約法，根據舊選舉法進行國會的選舉，南方的護法也似乎是出師無名了。
在北京政.府看來，由此便可達成南北和平統一的目的。
但是，南方強調其護法的目的是恢複舊國會，並不是用舊選舉法選舉新國會，對北京政.府的國會重新選舉，根本不予理會。
不隻是南方，皖係的封疆大吏浙江督軍盧永祥也反對改選國會，其他北方各省也不熱心支持這個選舉。
結果，重新選舉國會的舉措，不但不能得到南方的支持，甚至連北方的內部也無法協調。這便使得這個在民主共和旗幟下的政權，一直處於沒有國會的狀態中。
沒有國會自然不行，但國會的事終可以放一放，對北京政.府，最緊迫的是沒錢。用老百姓的話說，沒啥別沒錢，北京政.府沒的正是錢。
北京政.府多少年來就是靠借債度日，特別是借外債。誰的錢都不是大風刮來的，借錢首先得有抵押。這些年來，押鐵路、押關稅、押礦、押鹽，該押的差不多都押了，再借外債好像沒什麽可押的了。就算有抵押，政.府不靠譜也沒人敢借給錢，一個處於分裂和動亂中的政.府，誰信得過？把錢借給你，換個政.府不承認了，借的錢不就打水漂了。借錢是一種投資，投資講求回報，別說回報，本都回不來，這樣賠本的事哪個外國銀行肯幹！
窮並不隻是徐世昌和靳雲鵬內閣這屆政.府，可以說北京政.府一直是窮的，晚清政.府就更不用說了，窮得賣官。不過在徐、靳時代和以前的政.府不同的是，以前不管怎麽說，還能借到錢，到了他們這裏告貸無門了。
這一時期，北京和全國各地到處鬧窮。軍費積欠了八九個月，各省都有規模不同的兵變，而各省的軍政負責人，也都為了財政問題而傷透腦筋，向北京催款的電報似雪片一樣飛來。
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民國十年一月，張宗昌所屬暫編第一師在贛西兵變，給江西人民帶來的是一場浩劫，陳光遠派兵強行將這個師解散。
湖北的宜昌和沙市也發生兵變，燒殺焚掠無所不為，且侵擾到外國商店，引起了外交團的嚴重幹涉。還有保定，本來是直係的大本營，駐軍廿三師是直係所屬最精銳的部隊之一，也因欠餉而引起了兵變。
各省軍人紛紛在自己轄區內截留國稅，或其他款項。如王占元在湖北擅自發行地方公債，李厚基在福建濫發省庫券，馮玉祥在信陽扣留京漢路款等。
北京城內，參謀、陸軍、海軍等都組織了“索薪團”，他們紛紛發表通電，請求救助饑寒。將軍府的將軍們也請求給資遣散。其他公務員更是一片哀泣，一時北京各部有“災官”之稱。北京的教職員也組成了“同盟罷工”，大專八校學生則掀起了“讀書運動”。
屋漏更遭連夜雨，民國十年二月四日，外蒙第二次宣布獨立。在外蒙駐軍的褚其祥旅、高在田團突圍退出庫侖。
北京政.府希望張作霖派兵“援庫”，張作霖表示因為積欠軍餉而不肯出兵。後來北京方麵拚湊了一筆軍餉撥給張，錢到手後張還是按兵不動。
造成民國政.府“窮”的原因很多，但最主要的誰都能看清，是軍費開支太大。因此，自袁世凱去世後的北京政.府，每一個當政者都強調“裁兵”，可沒有一個辦得到。
靳雲鵬說在他的任內做到了“裁兵”，還舉出實際數目，如邊防軍、西北防邊軍、第十一、十五兩師以及張敬堯、吳光新、張宗昌等軍隊，合計裁撤達二十萬人。這倒是事實，隻是，這些軍隊都是在戰場上被打散或戰敗、鬧兵變被裁的軍隊，並非有計劃的裁軍。而另一方麵，戰勝一方所擴充的，大大地超過了戰敗被裁的。實際情況是，全國軍隊的數量是越裁越多。
靳雲鵬的裁兵計劃是：各省按現有兵額一律裁減二成。全國兵額規定為卅九個師、十個旅。靳寫信給曹張二人，征求兩位“東家”的意見。他甚至表示他自己的去留決定在這件裁兵工作上，如果裁兵不能成功，他便將掛冠。
直係的曹錕、奉係的張作霖兩位巨頭，對裁兵問題都不正麵發表意見。
曹錕方麵說：如果東三省辦得到，直隸也可以辦到。
張作霖則說：如果先發清欠餉，東三省當然辦得到。
而張的條件，正是北京政.府無法做到的。其實，就算北京政.府能辦到，處於擴張期的奉係也是不會裁軍的。
江蘇督軍李純突然死去，王占元竟成為南北之間一個大紅人。湖北地處南北的要衝，他和湖南的趙恒惕、四川的劉湘都很融洽，川湘都有依賴湖北的地方。
這段時間，鄂督王占元不時向北京政.府報告他的善鄰政策的成就。諸如拉攏某人已獲成功，某省不久即可取消自治，與四川湖南互不侵犯等等。
北京政.府正在殷切地盼望全國統一，以便早日向外國借款，所以王占元這些消息是最受歡迎的。
很快發表王占元為“壯威上將軍”和“兩湖巡閱使”，使他繼李純之後儼然成為長江三督的領袖。
靳雲鵬邀請曹錕、張作霖到天津開會，王占元於是而變成了第三名被邀請的巨頭。
四月十五日張作霖到了天津，十六日曹錕也趕到，靳雲鵬於十八日趕到天津。王占元則因河南發生戰事，京漢路中阻，沒有及時趕到。
張作霖這次入關，隨員中有袁金鎬、金梁、商衍瀛、談國桓一批複辟派。到了天津又去張園晉見廢帝溥儀，加上他正竭力推薦張勳東山再起，還有遜清端王載漪也在北京出現，這些事連貫起來，北京城內外都說張作霖將繼辮帥複辟。
張作霖聽到這個謠言，趕緊發出通電予以否認。
直奉兩係為了對付皖係聯合了起來，皖係倒了以後，直奉兩係便開始鬧矛盾，尤其表現在搶地盤上。比如搶江蘇，李純死後，張作霖竭力保薦他的兒女親家張勳為蘇皖贛巡閱使，長江本屬直係勢力範圍，當然不肯讓出。
直奉兩係最短兵相接的是特赦安福係政治犯問題。張作霖為了收攏皖係和安福係的殘餘勢力。首先保釋了段芝貴，直係大為不滿
但是，曹錕、張作霖二人都很會做戲，特別是關外王。兩巨頭會晤時，張拉著曹的手“三哥”叫得特別的親，都說這關外人認親，看張的樣子，真有個親戚樣。
兩個人說了幾句客套話後，張就說起了吳佩孚的不是，說他看人準，一眼就能看出吳是個野心很大的人。這是個無利不起早的人，明顯是一有機會就挑撥曹吳關係。
曹錕不為所動，言道；“佩孚沒有什麽野心，他不願意待在京畿，就是最好的證明。這次我來時，他建議他的第三師退駐洛陽，奉軍退回關外，大家均不幹涉國政，說他保證能做到。“
張聽了後很不高興：“三哥，子玉今天一個建議，明天一個主張，太出風頭了。”又說：“三哥，你是顧親戚呢？還是顧部下呢？”見曹錕不悅，連忙又把話拉回：“我是擁護你的，隻要你不偏心。”
四月二十五日王占元到天津，北洋巨頭會議就在這一天開始，這次會議被稱四巨頭會議。
這次會議和以前的督軍團會議不同，督軍團會議是軍人們向北京政.府示威或是唱對台戲，這次會議主角曹錕和張作霖，是事實上的北京政.府的新主人。什麽事怎麽幹、能不能幹，取決於這兩個人能有個統一的意見。王占元不過是個陪襯，無足輕重。
會議地點在天津曹家花園。發言最多的是張作霖。他主張幫助桂係對付孫中山。又建議任命張勳為蘇、皖、贛巡閱使，理由是張勳的舊部安武軍尚有二萬人在江蘇、安徽兩省，張勳可統率這支武裝去“討伐”南方。
曹錕不便正麵反對，馬上提出“援庫”問題，認為外蒙古問題應先解決，建議派張勳為“援庫總司令”。張作霖則馬上表示反對。
其實，曹錕一眼看出張作霖是想把奉派的勢力擴展到長江，長江是直係的勢力範圍，自然要竭力抵製。
正式會談是四月二十七日、二十八日兩天。
二十七日決定由北方軍人聯名發出通電譴責孫中山，列名的是：曹錕，張作霖、王占元、陸榮廷、譚浩明、陳光遠、盧永祥、齊燮元、田中玉、趙倜、張文生、李厚基、閻錫山、孫烈臣、吳俊升、蔡成勳、楊增新、陳樹藩、薑桂題、張景惠、馬福祥、吳佩孚、何豐林、各省省長也被拉入。這個電報斥責廣東選舉總統，破壞統一。
電文中沒有提到“討伐”。
事後，盧永祥、李厚基、何豐林都宣稱事前不知，亦未同意列名。
會議的氣氛一直不錯，可以說是在很友好的氛圍中進行。隻是當巨頭會議討論到錢的時，氣氛就變得緊張了。人們常說“談錢傷感情”，看來真有道理。