政事堂設在含和殿後的遐矚樓，它的所在地可謂一半在總統府，一半在舊國.務.院。印鑄局本就在院外。政事堂左為機要局，右為左右丞休息所，政事堂公所則是舊國.務.院址。
政事堂之組織細則為：
（一）國務卿有參與軍事之權，軍事會議國務卿應列席。
（二）對外公事均以政事堂名義行之。
（三）國務卿在政事堂範圍內應發堂諭。
（四）國務卿可召集各部總長開政事堂會議。
從上述情況看，徐世昌這個國務卿其實是在主持政.府的日常行政事務。
在法律上雖沒有原國.務.總.理的地位，但實質上的職權，遠超出前此國.務.總.理之上。這應該是因為徐世昌任國務卿的緣故，所謂因人而設事。
因為這些職權均來自總統的授權，而沒有法律保障，如果總統不願意，這些權力可隨時收回。
各部除例行公事得自行辦理之外，重要事項均須國務卿核準，各部總長對國務卿實際是從屬關係。當時還有一項規定，即外交、內務、交通、財政、陸軍五總長，規定每日必須謁見袁，謁見時由國務卿率領。
徐世昌對朋友說，國務卿的冗忙，並不下於清朝兼管各部的軍機大臣。
這位老相國每天起身甚早，八點後盥洗完畢即辦公，至九點鍾即至總統府。至十點鍾偕左右二丞楊士琦、錢能訓入謁與袁世凱議論國事。十一點鍾到政事堂辦公，十二點鍾午膳。有時陪袁世凱進餐，有時則和楊士琦、錢能訓共食。下午二點鍾休息，至四五點鍾起辦公到晚上十點鍾。
政事堂下設機要局、主計局、銓敘局、法製局、印鑄局、司務局六局。最忙的是機要局。機要局除了局長張一廏外，還有兩位副手是馮學書和郭則雲。
張一廏最勤，每天早上六點就開始辦公。
楊士琦、錢能訓二丞則七點上班，把張一廏整理出來的公事複核，然後向徐世昌呈閱。
張一廏和袁世凱的關係也很特殊，是深得袁世凱信任之人。
在此以前，梁士詒雖權傾一切，可張一廏也是一位紅牌秘書。他不屬哪一派係，據說徐世昌的出任國務卿，袁世凱、徐世昌之間的許多細節都是張一廏從中間聯絡。
主計局長吳廷燮，一向和徐世昌的關係很深，熟於政要和考據，文學見長，人們以道學先生目之。主計局是一個居高臨下的財政機關，舊日總統府內的財政會議即合並於主計局。吳廷燮不是財政專家，出長主計，令人有才非所用之感。
吳廷燮有鑒及此，乃在財政考據方麵發表“權威”意見，諸如中國田賦簿籍之數，稅法因革之原，他都考之有據，還寫了一本《清理財政考略》專書。
主計局設在懷仁堂，即清朝的儀鸞殿。
銓敘局、印鑄局、法製局都是舊人，司務局是專辦庶務，局長是曾隨徐世昌在東三省的舊人吳芨孫。
徐世昌出山後，自有他的作法。他認為“為政不在多言”，過去閣員入閣之初，總是長篇大論的發表政見，結果則是一事無成，焦頭爛額。
“如今大亂之後，惟求休息，所以不敢有新政發表，隻求擇可行的行之，不可行的不行。行而有成效的就是善政，相反的就是惡政”。
他說：“如果大家譏笑我無所表現，我也不敢辭，今天大家拉我出來，或者就是因為我的這種特性。”
然而徐世昌的特性是什麽呢？，很多人都說具體言之是“複古”！其實這可能有一定的誤解成分。在晚清的重臣中，徐世昌決不是個頑固守舊之人，相反倒一直是求新變革的。
比如在戊戌維新中，他無疑屬於維新派，隻是因為識時務而沒卷於其中。在立憲運動中，他不但是堅定的立憲派，而且是屬於立憲派中的激進者。而在清廷退位和平實現共和的過程中，徐世昌所擔當的角色，至少是主謀之一。
徐世昌任國務卿後，他的所作所為確實有很濃重的複古味道，這未必是他的本意。他和袁世凱在一起，始終是個參謀，是袁世凱的謀臣。也就是說，徐世昌的複古，秉承的是袁世凱的意願。
客觀上講，任何一個新舊蛻變的時代，舊的陰影總是時隱時現。由於以國民黨為代表的革命黨人被趕出政壇，袁世凱政.府的骨幹大多是清廷的遺老遺少，所謂舊人。
而袁世凱北洋係，從根本就是個舊東西。
當時的民國，一般武人、大吏和無行文人，其頭腦頑固的自不必論，大多數則是爭妍希寵，以求升官發財。他們中的多數人不知道大總統和皇帝有何不同，不知民主共和與封建專製有何區別。
那個時候，每天都要發生很多稀奇古怪的事，讓人哭笑不得。
比如：
一、民國元年三月三日，東三省都督趙爾巽下令：“共和既定，即應解散黨禁，勒令複業。近聞南省黨人尚有潛伏奉省各地，無資回籍者，統限於五日內赴就近官署報告，酌給川資，限速出境。”
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這位由清朝督撫變作民國都督的趙爾巽，不知他心中的政黨是什麽東西，民國是由何人創造？
二、民國元年三月十日，禁衛軍軍統馮國璋，令南城居民撤去國旗，“蓋恐兩宮觸目生感”。馮國璋後來還做了民國的總統，可是他的心中，國旗竟不如遜清的廢帝重要。
三、甘肅都督趙惟熙不肯剪發，且對剪發的人加以迫害。
民國元年七月，甘肅旅京人士向參議院請願，要求轉谘政.府，電飭趙惟熙剪發，並保護剪發人民。
後來趙惟熙竟獲得二等嘉禾章和陸軍上將銜。他上謝恩折，折中凡是有“凱”字處，均以愷字代替。
四、民國元年有樊增祥電袁世凱，反對官吏自稱“仆”。又謂民國宜有爵位。
五、民國二年二月廿八日，北京《國風報》載有馮國璋、倪嗣衝勸進密電，中有句是： “……孫黃失勢，已入英雄之彀中；黎段傾心，可寄將軍於閫外……”。
六、湖北商民裘平治（一說是山東人），函呈總統府，略謂：“總統尊嚴，不若君主，長官命令，等於弁髦。國會成立在邇，正式選舉，關係匪輕，萬一不慎，全國糜爛。共和幸福，不如亡國奴，曷如暫改帝國立憲，緩圖共和。”
袁世凱雖於民國二年三月十九日下令拿辦，裘平治竟公然晉京自首，像是討賞的功臣。
七、民國二年四月，湖南人章忠翊遞上勸正皇帝位表，自稱曰臣，全體用駢文，有不可不正位的理由六。袁世凱令湘督拿辦，但無下文。
以上各則，不過隨手揀來，像這類怪現象，多不勝舉。
到徐世昌上台，複古便公然倡導。
他到任後第一件事，是命令全國文職官吏，在呈送履曆片時，必須開具清朝的舊官銜。他任國務卿時的第一次端午節，竟戴了紅頂花翎，以“大清”太傅身份，參加了遜清的節宴，並且向溥儀叩頭拜節。
由於徐國務卿竟恢複了太傅身份，外間就傳出了袁世凱將通過徐世昌恢複大清帝國，各部次長將用滿人的謠言。
徐世昌不隻是要所有文職官員在遜清時做官的履曆，同時更進一步恢複舊時官名。
民國三年五月二十三日，改各省民政長為巡按使，改觀察使為道尹。
更為變本加厲的，是恢複所有前清官場中的舊習慣，包括稱呼、排場等等。
袁世凱指示陸軍部通令各省軍事機關，無論在公文上或私函內，一律禁止互稱“先生”；這和民國元年二月二十四日臨時總統孫中山先生下令取締“大人”、“老爺”等稱呼，官吏以官職互稱，人民以“先生”或“君”互稱，恰恰成為尖銳的對比！
徐國務卿還恢複了端茶送客的習慣，這本是清朝官場的儀式。官員們在接見僚屬或是賓客時，侍者敬茶，客人照例不得取飲。當主人端茶時，便是暗示客人必須告退了。
至於在地方上，各省都督傳人用令箭，行程用滾單，求見者遞手本、履曆。
有一位安徽桐城縣長某，到任後去謁見兼民政長倪嗣衝。沒有準備手本，是用的名片，結果被倪嗣衝嚴詞申斥。
袁經常召集各部屬員舉行謁見禮，除了由大總統明令“免予覲見”者外，各省來京的大員和新任命的大員都要舉行覲見禮。上下級和平行級之間行文都有一定程式，各省都督對政事堂、參謀部、六軍部行文都用“呈”。但直隸都督則例外，這也是援引清朝直隸總督兼北洋大臣對軍機處等機關視為平行機關的舊例。
在這種複古的浪潮下，上有好者，下必有甚焉，因此，大家都感到民國官吏遠遠不如遜清官吏有威嚴，總長不如尚書，都督和民政長不如總督和巡撫，縣知事不如縣正堂。
民國三年，瓊崖道尹王壽民上呈廣東巡按使李國筠說：“瓊崖民俗強悍，非臨以官威，不足以資懾服，擬援用前清儀仗，如金鼓牌傘、日照執事、大號四轎等。”
廣東巡按使李國筠竟也公然批準。
政事堂之組織細則為：
（一）國務卿有參與軍事之權，軍事會議國務卿應列席。
（二）對外公事均以政事堂名義行之。
（三）國務卿在政事堂範圍內應發堂諭。
（四）國務卿可召集各部總長開政事堂會議。
從上述情況看，徐世昌這個國務卿其實是在主持政.府的日常行政事務。
在法律上雖沒有原國.務.總.理的地位，但實質上的職權，遠超出前此國.務.總.理之上。這應該是因為徐世昌任國務卿的緣故，所謂因人而設事。
因為這些職權均來自總統的授權，而沒有法律保障，如果總統不願意，這些權力可隨時收回。
各部除例行公事得自行辦理之外，重要事項均須國務卿核準，各部總長對國務卿實際是從屬關係。當時還有一項規定，即外交、內務、交通、財政、陸軍五總長，規定每日必須謁見袁，謁見時由國務卿率領。
徐世昌對朋友說，國務卿的冗忙，並不下於清朝兼管各部的軍機大臣。
這位老相國每天起身甚早，八點後盥洗完畢即辦公，至九點鍾即至總統府。至十點鍾偕左右二丞楊士琦、錢能訓入謁與袁世凱議論國事。十一點鍾到政事堂辦公，十二點鍾午膳。有時陪袁世凱進餐，有時則和楊士琦、錢能訓共食。下午二點鍾休息，至四五點鍾起辦公到晚上十點鍾。
政事堂下設機要局、主計局、銓敘局、法製局、印鑄局、司務局六局。最忙的是機要局。機要局除了局長張一廏外，還有兩位副手是馮學書和郭則雲。
張一廏最勤，每天早上六點就開始辦公。
楊士琦、錢能訓二丞則七點上班，把張一廏整理出來的公事複核，然後向徐世昌呈閱。
張一廏和袁世凱的關係也很特殊，是深得袁世凱信任之人。
在此以前，梁士詒雖權傾一切，可張一廏也是一位紅牌秘書。他不屬哪一派係，據說徐世昌的出任國務卿，袁世凱、徐世昌之間的許多細節都是張一廏從中間聯絡。
主計局長吳廷燮，一向和徐世昌的關係很深，熟於政要和考據，文學見長，人們以道學先生目之。主計局是一個居高臨下的財政機關，舊日總統府內的財政會議即合並於主計局。吳廷燮不是財政專家，出長主計，令人有才非所用之感。
吳廷燮有鑒及此，乃在財政考據方麵發表“權威”意見，諸如中國田賦簿籍之數，稅法因革之原，他都考之有據，還寫了一本《清理財政考略》專書。
主計局設在懷仁堂，即清朝的儀鸞殿。
銓敘局、印鑄局、法製局都是舊人，司務局是專辦庶務，局長是曾隨徐世昌在東三省的舊人吳芨孫。
徐世昌出山後，自有他的作法。他認為“為政不在多言”，過去閣員入閣之初，總是長篇大論的發表政見，結果則是一事無成，焦頭爛額。
“如今大亂之後，惟求休息，所以不敢有新政發表，隻求擇可行的行之，不可行的不行。行而有成效的就是善政，相反的就是惡政”。
他說：“如果大家譏笑我無所表現，我也不敢辭，今天大家拉我出來，或者就是因為我的這種特性。”
然而徐世昌的特性是什麽呢？，很多人都說具體言之是“複古”！其實這可能有一定的誤解成分。在晚清的重臣中，徐世昌決不是個頑固守舊之人，相反倒一直是求新變革的。
比如在戊戌維新中，他無疑屬於維新派，隻是因為識時務而沒卷於其中。在立憲運動中，他不但是堅定的立憲派，而且是屬於立憲派中的激進者。而在清廷退位和平實現共和的過程中，徐世昌所擔當的角色，至少是主謀之一。
徐世昌任國務卿後，他的所作所為確實有很濃重的複古味道，這未必是他的本意。他和袁世凱在一起，始終是個參謀，是袁世凱的謀臣。也就是說，徐世昌的複古，秉承的是袁世凱的意願。
客觀上講，任何一個新舊蛻變的時代，舊的陰影總是時隱時現。由於以國民黨為代表的革命黨人被趕出政壇，袁世凱政.府的骨幹大多是清廷的遺老遺少，所謂舊人。
而袁世凱北洋係，從根本就是個舊東西。
當時的民國，一般武人、大吏和無行文人，其頭腦頑固的自不必論，大多數則是爭妍希寵，以求升官發財。他們中的多數人不知道大總統和皇帝有何不同，不知民主共和與封建專製有何區別。
那個時候，每天都要發生很多稀奇古怪的事，讓人哭笑不得。
比如：
一、民國元年三月三日，東三省都督趙爾巽下令：“共和既定，即應解散黨禁，勒令複業。近聞南省黨人尚有潛伏奉省各地，無資回籍者，統限於五日內赴就近官署報告，酌給川資，限速出境。”
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這位由清朝督撫變作民國都督的趙爾巽，不知他心中的政黨是什麽東西，民國是由何人創造？
二、民國元年三月十日，禁衛軍軍統馮國璋，令南城居民撤去國旗，“蓋恐兩宮觸目生感”。馮國璋後來還做了民國的總統，可是他的心中，國旗竟不如遜清的廢帝重要。
三、甘肅都督趙惟熙不肯剪發，且對剪發的人加以迫害。
民國元年七月，甘肅旅京人士向參議院請願，要求轉谘政.府，電飭趙惟熙剪發，並保護剪發人民。
後來趙惟熙竟獲得二等嘉禾章和陸軍上將銜。他上謝恩折，折中凡是有“凱”字處，均以愷字代替。
四、民國元年有樊增祥電袁世凱，反對官吏自稱“仆”。又謂民國宜有爵位。
五、民國二年二月廿八日，北京《國風報》載有馮國璋、倪嗣衝勸進密電，中有句是： “……孫黃失勢，已入英雄之彀中；黎段傾心，可寄將軍於閫外……”。
六、湖北商民裘平治（一說是山東人），函呈總統府，略謂：“總統尊嚴，不若君主，長官命令，等於弁髦。國會成立在邇，正式選舉，關係匪輕，萬一不慎，全國糜爛。共和幸福，不如亡國奴，曷如暫改帝國立憲，緩圖共和。”
袁世凱雖於民國二年三月十九日下令拿辦，裘平治竟公然晉京自首，像是討賞的功臣。
七、民國二年四月，湖南人章忠翊遞上勸正皇帝位表，自稱曰臣，全體用駢文，有不可不正位的理由六。袁世凱令湘督拿辦，但無下文。
以上各則，不過隨手揀來，像這類怪現象，多不勝舉。
到徐世昌上台，複古便公然倡導。
他到任後第一件事，是命令全國文職官吏，在呈送履曆片時，必須開具清朝的舊官銜。他任國務卿時的第一次端午節，竟戴了紅頂花翎，以“大清”太傅身份，參加了遜清的節宴，並且向溥儀叩頭拜節。
由於徐國務卿竟恢複了太傅身份，外間就傳出了袁世凱將通過徐世昌恢複大清帝國，各部次長將用滿人的謠言。
徐世昌不隻是要所有文職官員在遜清時做官的履曆，同時更進一步恢複舊時官名。
民國三年五月二十三日，改各省民政長為巡按使，改觀察使為道尹。
更為變本加厲的，是恢複所有前清官場中的舊習慣，包括稱呼、排場等等。
袁世凱指示陸軍部通令各省軍事機關，無論在公文上或私函內，一律禁止互稱“先生”；這和民國元年二月二十四日臨時總統孫中山先生下令取締“大人”、“老爺”等稱呼，官吏以官職互稱，人民以“先生”或“君”互稱，恰恰成為尖銳的對比！
徐國務卿還恢複了端茶送客的習慣，這本是清朝官場的儀式。官員們在接見僚屬或是賓客時，侍者敬茶，客人照例不得取飲。當主人端茶時，便是暗示客人必須告退了。
至於在地方上，各省都督傳人用令箭，行程用滾單，求見者遞手本、履曆。
有一位安徽桐城縣長某，到任後去謁見兼民政長倪嗣衝。沒有準備手本，是用的名片，結果被倪嗣衝嚴詞申斥。
袁經常召集各部屬員舉行謁見禮，除了由大總統明令“免予覲見”者外，各省來京的大員和新任命的大員都要舉行覲見禮。上下級和平行級之間行文都有一定程式，各省都督對政事堂、參謀部、六軍部行文都用“呈”。但直隸都督則例外，這也是援引清朝直隸總督兼北洋大臣對軍機處等機關視為平行機關的舊例。
在這種複古的浪潮下，上有好者，下必有甚焉，因此，大家都感到民國官吏遠遠不如遜清官吏有威嚴，總長不如尚書，都督和民政長不如總督和巡撫，縣知事不如縣正堂。
民國三年，瓊崖道尹王壽民上呈廣東巡按使李國筠說：“瓊崖民俗強悍，非臨以官威，不足以資懾服，擬援用前清儀仗，如金鼓牌傘、日照執事、大號四轎等。”
廣東巡按使李國筠竟也公然批準。