【內容摘要】作為規範人民法院設置、組織和職權的基本法律，法院組織法規定了人民法院以何種組織形式開展（民事）審判活動以及審判組織在（民事）訴訟中的職責；作為調整民事訴訟法律關係的基本法律，民事訴訟法對人民法院從事民事審判活動的行為及職責作出規定。因此，兩部法律在人民法院的規定上存在交叉內容。從理論角度分析，交叉內容應當是一致的。但由於分屬不同法律部門，且發展亦不同步，因此，現階段兩部法律的交叉內容有相異之處。立法上的差異給人民法院進行民事審判及當事人參加訴訟造成了困擾。在錨定法院組織法與民事訴訟法關係的基礎上，對交叉內容進行分析、厘清產生差異的原因、進而提出消弭差異的建議，以供立法完善時參考。
【關鍵詞】法院組織法 民事訴訟法 審級製度 審判組織 審判委員會
文章來源：《政法論叢》2023年第4期
因篇幅所限，省略原文注釋及參考文獻。
作為規範人民法院設置、組織和職權的基本法律，《中華人民共和國人民法院組織法》（簡稱法院組織法）規定，人民法院以審判組織的形式從事（民事）審判活動，同時也規定了審判組織在（民事）訴訟中的組成方式和職責分工等。而作為調整民事訴訟法律關係基本法律的《中華人民共和國民事訴訟法》（簡稱民事訴訟法）規定，人民法院作為民事訴訟法律關係的主體之一，在民事審判活動中的行為應當遵守民事訴訟法的規定。從規範上看，兩部法律在規定人民法院審判組織的內容上存在交叉；從理論上分析，兩部法律的交叉規定雖然角度不同，但基本內容和精神應當是一致的。同時，通過對比發現，兩部法律在交叉內容的規定上也有一些差異，而差異之處也不隻是表述上的區別。不過，在司法實踐中，兩部法律規定的差異給人民法院的民事審判工作帶來了一些困擾，也給當事人進行民事訴訟造成了一定不便。
一、法院組織法和民事訴訟法之關係分析
法院組織法和民事訴訟法的關係是分析兩部法律中交叉內容的基礎，學界也對兩部法律的關係有過相關論述，從理論上分析，二者關係如下：
第一，法院組織法和民事訴訟法都是由最高國家權力機關製定的基本法律。《中華人民共和國立法法》（以下簡稱立法法）在第7條和第8條對全國人民代表大會的立法權做出了規定，法院組織法和民事訴訟法都屬於由全國人民代表大會製定的基本法律。雖然這兩部法律的立法實踐均早於立法法（我國立法法於2000年頒布）的頒布時間，但其立法程序亦符合立法法的規定。1954年法院組織法由第一屆全國人民代表大會第一次會議通過，1991年民事訴訟法由第七屆全國人民代表大會第四次會議通過，而其後法院組織法和民事訴訟法的曆次修正均由全國人民代表大會常務委員會完成。
第二，法院組織法和民事訴訟法屬於不同的法律部門。法院組織法屬於憲法法律部門，是憲法相關法，規定人民法院的設置、組織和職權，保障人民法院依法履行職責。民事訴訟法屬於程序法，是國家最高權力機關製定頒行的、規範民事訴訟程序和民事訴訟法律關係主體之間權利義務的專門性法律。兩部法律由於分屬不同的法律部門，所以兩部法律在立法目的、調整的社會關係及規範的事項亦不相同。
第三，在相關內容上，法院組織法作出概括性規定，民事訴訟法作出具體、程序性規定。法院組織法是規定審判組織活動的法律，其對人民法院參與民事審判、刑事審判、行政審判的審判組織及職權作出概括或一般性規定，三大訴訟法根據其各自特點，對民事、刑事或行政訴訟中的相關事項作出具體規定，對法院組織法的規定予以貫徹、落實。如法院組織法規定了合議製，民事訴訟法在總則設專章對民事訴訟中的合議庭的組成、職責、評議案件的程序等作出規定；同時在審判程序中對二審案件和再審案件合議庭的組成做出規定；刑事訴訟法在第三編“審判程序”第一章“審判組織”中對刑事訴訟中合議庭的組成和運行作出規定；行政訴訟法則在第一審普通程序中規定了人民法院審理行政案件的審判組織形式。
第四，法院組織法為民事訴訟法的實施提供組織製度保障。法院組織法為民事審判活動提供組織法上的依據，為人民法院（法官）行使職權（職責）提供保障。除規定審判組織和職權，法院組織法專門設置“人民法院行使職權的保障”一章，對影響人民法院履職行為的處理作出規定，保障人民法院行使職權。民事訴訟法則規定相關程序，保障人民法院（法官）正確履職，公正裁判。
由於兩部法律發展完善的步伐並不完全一致，從而也就造成了從某一時間點看，兩部法律相關規定上存在著差異。通過對二者比較可以發現，這些差異主要體現在審級製度和審判組織上。
二、審級製度之比較分析
我國傳統訴訟理論認為，審級製度指的是兩審終審製。經過法院組織理論和民事訴訟理論的發展以及司法實踐的探索，現在的審級製度既是一種組織體係概念，也是訴訟製度概念。從組織法上看，審級製度解釋了法院如何從縱向上分層設置。從民事訴訟法上看，審級製度包含兩方麵的內容：一是各級法院的職能；二是一個民事案件要經過幾級法院的審判才最終產生法律效力，我國實行的是兩審終審製。由於審判監督程序發揮著對兩審終審的補充功能，因此有的民訴法學者亦認為審判監督程序應屬於我國審級製度的內容。
（一）兩審終審製
關於案件的審級，雖然已有“兩審終審製”的公論，但法院組織法和民事訴訟法的規定在表述上有所不同。現行法院組織法並沒有明確規定兩審終審製，但回溯法院組織法的發展史可以看到，新中國成立後的第一部法院組織法（1954年法院組織法）將人民法院設置為四級法院，將審級統一規定為兩審終審製。此後，1979年、1982年和2006年法院組織法修正均保留了兩審終審製，2018年法院組織法修正時則刪除了兩審終審製的規定。同時，法院組織法明確了上一級人民法院審理對其下一級法院做出判決裁定的上訴案件，但2018年法院組織法修訂時對兩審終審製中的“上訴應當向作出一審判決的上一級法院提起”做了例外規定，即知識產權案件審理中的“越級上訴製度”，即最高人民法院知識產權庭審理“中級人民法院、知識產權法院作出的一審判決裁定提起的上訴案件”。
對民事訴訟法而言，在1954年法院組織法確立兩審終審製後，1982年民事訴訟法（試行）和1991年民事訴訟法將兩審終審製作為民事訴訟法的一項基本製度規定在總則裏，並一直延續至現行民事訴訟法。根據民事訴訟法第10條的規定，人民法院審理民事案件時依照法律規定實行兩審終審製度。此外，民事訴訟法還規定了一審終審製，對小額訴訟程序、按特別程序審理的案件實行一審終審。因此，從審級看，民事訴訟法是“以兩審終審為原則，一審終審為例外”的審級製度，對法院組織法中涉及到的以及司法解釋明確規定的知識產權案件“越級上訴製度”在民事訴訟法中暫未予以規定。
（二）四級法院適用審判監督程序審理的案件
法院組織法第16條、21條、23條和第25條將人民法院審理按照監督程序提起的再審案件和其審理的一審案件、上訴案件以及死刑複核案件放在一起、采用列舉式方式分別對四級法院審理案件的範圍作出了規定，對中級人民法院、高級人民法院和最高人民法院按照審判監督程序審理再審案件作出明確規定；在對基層人民法院審理案件的範圍作出規定時，明確“基層人民法院審理第一審案件，但法律另有規定的除外”。因此，根據民事訴訟法的規定，基層人民法院有權按照審判監督程序審理再審案件。
按照現行民事訴訟法“審判監督程序”一章對適用審判監督程序的案件規定，審判監督程序（再審程序）的啟動主體包括人民法院、當事人和人民檢察院。對於各級人民法院（上級法院）而言，其可以基於監督權，對本院（下級法院）作出的確有錯誤的生效判決、裁定、調解書啟動審判監督程序提起再審；當事人可向上一級法院申請再審；基於法律監督權，人民檢察院可對符合法律規定的生效判決、裁定、調解書提起抗訴或者檢察建議。按照上述規定，基層人民法院有權依審判監督程序審理再審案件。
（三）四級人民法院審判職能的分層設置
兩部法律均規定了四級法院審理案件的範圍，但規定方式不同。法院組織法“人民法院的組織和職權”一章對四級法院審理案件的範圍作了明確規定。對第一審案件而言，基層人民法院僅審理一審案件；中級人民法院和高級人民法院審理法律規定由其規定的第一審案件外，還審理下一級法院報請審理的第一審案件和上級法院製定管轄的第一審案件；最高人民法院審理的第一審案件為法律規定由其管轄的和其認為應當由自己管轄的第一審案件。對上訴和抗訴案件而言，中級法院和高級法院審理其下一級法院判決、裁定的上訴、抗訴案件；最高人民法院審理按照全國人民代表大會常務委員會的規定提起的上訴、抗訴案件。中級人民法院、高級人民法院和最高人民法院審理按照審判監督程序提起的再審案件。死刑複核案件則由高級人民法院和最高人民法院負責審理。從法院組織法的視角看，四級法院審判職能的分層設置既包括上下級法院審理一審案件上的分層設置，也包括基於審級形成的審理上訴案件、抗訴案件（基層法院除外）以及適用審判監督程序審理的案件和刑事案件審理中關於死刑複核案件。
民事訴訟法關於四級法院審理民事案件的範圍分別規定在總則及分則的具體製度中。民事訴訟法規定的“兩審終審製”意味著作為上一級的人民法院負責對其下一級人民法院審理的一審上訴案件進行審理。總則的“級別管轄”一章對四級法院審理第一審民事案件的範圍作出了規定；“移送管轄與指定管轄”一章規定了案件的移送、指定管轄等問題，實現了案件（或管轄權）在同級人民法院之間或上下級人民法院之間的調整。“審判監督程序”一章對審判監督程序做出了統一規定。
（四）通過比較分析發現的問題
通過上述比較可以發現在審級製度上兩部法律的規定有相同，又有差異，從中也發現了一些問題。
1.關於兩審終審製
通過上述分析可知，在審級的設定上，現行法院組織法已經刪除了兩審終審製的規定，而將審級交由訴訟法作出規定。但同時規定了越級上訴製度，對民事訴訟法中“上訴向上一級人民法院提起”的兩審製度做出了調整，規定了越級上訴製度。民事訴訟中則明確規定了兩審終審製，上訴製度也按照向上一級法院提起的原則進行。但2012年民事訴訟法修正時在簡易程序中增加了小額訴訟程序，並規定小額訴訟程序實行一審終審；2021年民事訴訟法修正時提高了小額訴訟程序中標的額的上限、增加了當事人可以約定適用小額訴訟程序的規定，小額訴訟程序逐漸成為基層法院解決小額爭議的主要程序。對爭議標的額較小的案件實行一審終審符合訴訟效率的要求，但同時也存在當事人審級利益保護缺失的問題。雖然適用小額訴訟程序審理的案件出現錯誤時，當事人可以申請再審，但再審程序的啟動較上訴程序更為困難，如何在現行法律框架下加強對小額訴訟程序當事人的訴訟權利的保護則是一審終審製以及審級設置中需要關注的問題。
2.關於四級法院適用審判監督程序審理案件
對於審判監督程序而言，法院組織法將其納入四級人民法院審理案件的範圍一並作出規定，是將審判監督程序作為兩審終審製的補充程序、將人民法院審理此類案件作出的常態化規定。在民事訴訟法上，審判監督程序是一種“非常規”的救濟程序，承擔著對生效裁判（調解書）確有錯誤時的糾錯功能，因此民事訴訟法對審判監督程序的啟動設置了較為嚴格的條件和程序。在常態化救濟程序與非常規救濟程序之間，審判監督程序成為民事訴訟法上最為“糾結”的製度之一。審判監督程序不能或較難啟動，則會造成生效裁判確有錯誤時救濟途徑的缺失或不足；審判監督程序的頻繁啟動則會對生效裁判的既判力、對司法公信力造成不利影響。因此，這種內在的矛盾如何解決是民事訴訟中審判監督程序應當首先要考慮的問題。具體的製度設置反而是第二位需要考慮的。
3.關於四級法院審判職能的分層設置
對四級法院在審判職能上的分層而言，法院組織法對四級法院審理案件的範圍作出了明確規定，民事訴訟法級別管轄製度對四級人民法院審理一審案件的範圍的規定較為模糊，沒有明確的區分標準。在近些年推進的司法改革過程中，不少製度涉及到上下級人民法院在審理一審民事案件上的分層，加之正在進行的四級人民法院職能定位改革旨在對現存的“柱狀結構”向“金字塔狀結構”調整，以使審級製度更為合理，其中也涉及一審案件在基層法院和中級人民法院之間的分工，再審案件在高級人民法院和最高人民法院之間的分工。這些改革最終都將會通過對民事訴訟法修改的方式來實現。
三、合議製與獨任製之比較分析
法院組織法和民事訴訟法的“審判組織”部分均對合議製和獨任製做出了明確規定。法院組織法依據組織理論，從審判組織運行的角度對合議製和獨任製作出規定；民事訴訟法則從案件審理的角度，對合議製和獨任製的運行作出規定。由於合議製和獨任製二者之間的牽連關係，本部分將這兩種審判組織形式放在一起進行比較。
（一）法院組織法和民事訴訟法對合議製和獨任製規定的比較
通過上述比較可知，在合議製的規定上，法院組織法和民事訴訟法在審判組織上有以下相同之處：其一，均規定了合議庭製為主要的審判組織形式；其二，均對合議庭的組成作出規定；其三，均規定了合議庭中審判長的擔任，法院組織法還對審判長的職責做出了規定；其四，均規定了合議庭評議案件采取為少數服從多數的原則。在獨任製的規定上，法院組織法和民事訴訟法的規定則有著較大不同。
在合議製和獨任製上，法院組織法和民事訴訟法也有明顯不同，主要體現在獨任製的相關規定上：
第一，關於獨任製是否作為人民法院的基本審判組織形式。法院組織法將獨任製與合議製共同作為法院審理案件的基本審判組織；民事訴訟法上僅將合議製作為基本製度作出規定。法院組織法在2018年修正之前，也是將合議製作為一項基本原則規定在總則部分，實行以合議製為主、獨任製為輔的審判組織形式。2018年修正後，法院組織法將合議製和獨任製均作為法院審判組織的基本形式，而不再區分合議製和獨任製的主輔關係。從民事訴訟法的角度看，自1982年民事訴訟法（試行）時起，合議製作為一項基本的訴訟製度規定在總則中，“審判組織”一章除了對合議庭的組成、合議庭評議案件規則等做出具體規定外，對適用獨任製審理的案件作出規定。上述立法模式在1991年民事訴訟法中被保留下來，一直延續至現行的民事訴訟法。不過，在2021年民事訴訟法修正時，在總則保留合議製這一基本訴訟製度的同時，在審判組織部分增加了一審普通程序適用獨任製審理以及二審上訴程序適用獨任製審理的規定，客觀上擴大了獨任製的審理範圍。
第二，關於合議庭和獨任庭審理案件的範圍。關於合議庭和獨任庭獨任審理案件的範圍，2018年法院組織法修正後，不再規定審判組織審理的案件類型，而是將其指引至由法律規定。合議庭作為民事案件審理的基本組織形式，民事訴訟法對其作為較為詳細的規定；對獨任庭而言，現行民事訴訟法則明確規定了簡易程序獨任製審理、一審普通程序獨任製審理和二審獨任製審理的具體情形，同時也規定了不得由審判員一人審理的案件範圍。
第三，審理過程中審判組織形式的轉換，即獨任製向合議製的轉換問題。修改後的民事訴訟法對該問題作了特別規定。在案件審理過程中，人民法院發現案件不宜由審判員一人獨任審判，或當事人認為獨任審理違反法律規定提出異議，經人民法院審查符合合議庭審理條件的，裁定由合議庭審理。但法院組織法對審判組織的轉換問題並沒有作出具體規定。
（二）通過比較分析發現的問題
從法律修正方向看，2018年法院組織法將合議製與獨任製作為基本的審判組織形式作出規定後，2021年民事訴訟法修正擴大了獨任製的適用範圍。同時，解除了審理程序與審判組織之間的單一對應關係，也即普通程序、簡易程序與合議製、獨任製之間不再是“捆綁”關係，符合法律規定的一審、二審案件可以適用普通程序獨任製審理。由於普通程序中存在兩種審判組織形式，因此，民事訴訟法規定了普通程序中獨任製轉換為合議製的具體規定。民事訴訟法除了對總則“審判組織”一章獨任製與合議製的規定作出修正後，在分則的具體程序中並未作出進一步修正，審判組織的規定尚待落實到具體的訴訟製度上。因此，在法院組織法和民事訴訟法的規定存在差異的情況下，就需要進一步明確以下問題：
第一，獨任製在民事訴訟法中的定位。在現行刑事訴訟法和行政訴訟法中，簡易程序（包括刑事訴訟中的速裁程序）與獨任製審理仍是單一對應關係，獨任製審理也僅是基層法院審理部分一審案件時采用的審判組織形式。因此，從適用範圍到審級看，仍可以說合議製是刑事訴訟和行政訴訟中的審判組織的主要形式。對民事訴訟法而言情形則有所變化，2021年民事訴訟法修正後，獨任製的適用範圍有所擴大。其一，基層法院適用簡易程序（包括小額訴訟程序）審理的案件，由審判員一人獨任審理；其二，二審程序中，中級人民法院對符合民事訴訟法規定條件的上訴案件，可以由審判員一人獨任審理。加之隨著人民法院四級職能定位改革的推進，審判中心將逐步下沉，絕大多數的民事案件將由基層法院作一審法院，獨任製在民事訴訟中的比重將進一步提高。因此，無論從案件量還是從審級看，民事訴訟法中獨任製的規定和適用都較以前有了突破，有學者提出“在基層法院可以實行獨任製為主，合議製為輔的審判理念”。由此可見，獨任製在民事訴訟中的重量和地位有了很大提高，或者說在獨任製上，民事訴訟法能否與法院組織法上的規定保持一致，將獨任製是否“升級”為民事訴訟中的基本審判組織形式，也是可以進一步考量的。
第二，審判程序與審判組織解綁後，審理程序與程序的轉換需要民事訴訟法進一步明確。在2021年民事訴訟法修正之前，審理程序和審判組織之間是單一對應關係，即簡易程序（包括小額訴訟程序）對應的審判組織為獨任製，普通程序對應的審判組織為合議製；也即，在民事訴訟法規定了簡易程序（小額訴訟程序）向普通程序（簡易程序或普通程序）轉換的同時，就等於對審判組織的轉換做出了規定。但2021年民事訴訟法的修正對審判組織和審理程序進行了“解綁”，解除了審理程序和審判組織之間的單一對應關係。對小額訴訟程序而言，存在以下轉換的可能性：其一，小額訴訟程序向簡易程序轉換，隻轉換程序、審判組織保持不變；其二，小額訴訟程序向普通程序獨任製轉換，隻轉換程序、審判組織保持不變；其三，小額訴訟程序向普通程序合議製轉換，這既涉及到審理程序的轉換，也涉及到審判組織的轉換。對於簡易程序的轉換而言，由於隻涉及到向普通程序的轉換，因此：其一，簡易程序向普通程序獨任製審理轉換，隻轉換程序、審判組織保持不變；其二，簡易程序向普通程序合議製轉換，程序和審判組織均發生轉換；其三，二審案件審理過程中，普通程序獨任製審理向合議製的轉換。當事人在訴訟程序或審判組織轉換中，有權對人民法院作出的程序（審判組織）轉換的裁定提出異議，也有權申請程序（審判組織）的轉換，雖然民事訴訟法第43條規定了獨任製審理向合議製審理的轉變，但169條僅規定了程序之間的轉換，對涉及到審判組織的轉換尚未做出規定。因此，需要在對程序、審判組織發生轉換時的情形作出規定，以保障當事人的訴訟權利。
四、作為審判組織的審判委員會之比較分析
審判委員會兼具多項職能，本部分僅對法院組織法和民事訴訟法交叉內容中的審判職能進行分析。作為司法改革的重點和難點之一，2018年法院組織法對審判委員會製度做了較大修改。民事訴訟法在審判委員會的規定上則一直沒有做出調整。
（一）審判委員會製度在兩部法律中的比較
通過比較，兩部法律在審判委員會審判職能上的共同規定為“審判委員會討論決定本院已經發生法律效力的判決、裁定、調解書是否應當再審”。兩部法律關於審判委員會規定的差異更為明顯：
第一，審判委員會是否為該部法律明確規定的審判組織。法院組織法對此做出了明確規定，即在法院組織法層麵，審判委員會是法定的審判組織形式。現行民事訴訟法的“審判組織”一章僅對合議庭和獨任庭作出規定，沒有規定審判委員會，也未將審判委員會審理案件作出對應的程序規定。
第二，關於審判委員會審判職能的規定不同。根據法院組織法的規定，審判委員會承擔的審判職能包括兩項：有權討論決定重大、疑難、複雜案件的法律適用，以及討論決定本院已經發生法律效力的判決、裁定、調解書是否應當再審。民事訴訟法在審判組織一章沒有規定審判委員會，也沒有規定審判委員會審理案件的類型，僅在民事訴訟法審判監督程序中規定了審判委員會“討論決定對本院生效判決、裁定、調解書是否進行再審”的職能。
第三，關於審判委員會討論案件的範圍以及程序的規定不同。關於審判委員會討論案件的範圍和程序，法院組織法做了詳細規定。由於民事訴訟法沒有規定審判委員會討論案件的職責，因此，民事訴訟法對審判委員會討論案件的程序沒有做出規定。
第四，民事訴訟法還規定了審判委員會對院長擔任審判長或獨任審判員時的回避問題有決定權，法院組織法中沒有相應規定。
（二）通過比較分析發現的問題
“程序性是審判組織的動態屬性，是審判組織理論得以實現的支撐和保障”。通過上述分析可以發現，雖然法院組織法對審判委員會討論決定案件做出了較為詳細的規定，但民事訴訟法上卻沒有對應的程序性規定予以支撐。為掌握審判委員會司法實踐中的運行，本文對中國裁判文書網進行了初步檢索。檢索發現，雖然審判委員會討論決定案件在所有民事案件中所占比例較少，但四級人民法院均存在審判委員會討論決定案件的情形，其中包括審判委員會討論決定後啟動再審程序所做的民事裁定，也有審判委員會討論決定後合議庭依據審判委員會決定作出的判決。結合對審判委員會製度的分析，發現審判委員會製度運行中爭議可能存在於：
第一，當事人對哪些案件可以報請審判委員會討論決定產生爭議。法院組織法規定重大、疑難、複雜案件可以報請審判委員會討論，但民事訴訟法並未作出相應規定，因此，司法實踐中當事人對於哪些案件可以報請審判委員會討論往往產生分歧。如，上訴人認為，“一審法院程序違法，本案案情簡單、法律關係清晰，無需提交審委會討論……”。如，再審申請人認為，“撤銷一審判決、改變案由、影響當事人權益的案件必須以合議庭的方式開庭審理，並報審判委員會討論”。再如，當事人對“有關事實的認定涉及民生，是否應當提交本院審判委員會討論決定再做判決”的問題產生爭議。再如，“一審經審判委員會討論並作出判決後，被上級法院指令審理是否應當經審判委員會討論”等等。
第二，四級法院的審判委員會審判職能能否各有側重。通過檢索發現，四級法院中，基層法院審判委員會討論決定的案件主要為裁定啟動審判監督程序的案件，討論決定重大疑難複雜案件的數量較少；而中級人民法院、高級人民法院和最高人民法院審判委員會討論決定啟動審判監督程序案件的數量隨法院級別升高而逐漸減少，審判委員會討論決定重大疑難複雜案件的比例隨法院級別的提升而逐漸升高。
第三，審判委員會討論決定重大疑難複雜案件時的程序應否在民事訴訟法上作出規定。民事訴訟法上沒有規定審判委員會討論決定重大疑難複雜案件的法律適用問題，造成了司法實踐中當事人對審判委員會作為審判組織的適格性以及應否提交審判委員會討論的疑問。在裁判文書說理上，人民法院一般這樣表述：“根據《中華人民共和國人民法院組織法》規定，人民法院審理案件，由合議庭或者法官一人獨任審理。各級人民法院設立審判委員會，審判委員會的職能是總結審判工作經驗，討論決定重大、疑難、複雜案件的法律適用和其他有關審判工作的重大問題。可見，案件是否經本院審判委員會討論屬於人民法院內部工作程序，不屬於《中華人民共和國民事訴訟法》第一百七十條規定的嚴重違反法定程序的情形”。因此為“堅持審判委員會製度純粹的法律性”，民事訴訟法能否對審判委員會討論決定案件的程序做出規定，不僅事關審判委員會製度改革，也事關當事人訴訟權利的保障。
第四，作為審判組織的審判委員會與討論案件時與其他審判組織之間的銜接。根據法院組織法的規定，提請審判委員會討論重大疑難複雜案件要在合議庭申請的前提下方能進行，根據現行民事訴訟法的規定，隻有普通程序的合議製審理的案件才有合議庭。而使用普通程序合議製審理的案件為重大疑難複雜新型的案件，或者使用其他程序審理轉為普通程序合議製審理的案件。那麽，對於使用其他審理程序或審判組織審理的案件，需要先轉為普通程序合議製審理後，才能提交審判委員會討論。因此，在民事訴訟法審判委員會的規定中，也應該考慮程序轉換問題。
第五，當事人訴訟權利的保障問題。與法院組織法不同，民事訴訟法在規定審判組織及其職權的同時，還要對當事人的訴權予以保障。訴權和審判權構成了民事訴訟中一對基本的關係。因此，作為審判組織的審判委員會在討論決定案件的時候，需要通過製定具體的訴訟程序對審判委員會討論案件的權力進行保障，同時，這些條文的設計中也要加入有關當事人訴訟權利保護方麵的因素。
五、法院組織法和民事訴訟法交叉內容的完善
法院組織法和民事訴訟法兩部法律的交叉內容事關審級設置、四級法院的職能定位、審判組織與訴訟程序的銜接、具體訴訟程序的完善等內容，事關法院組織法和民事訴訟法的銜接以及整個民事訴訟法的設計和運行，其重要性不言而言。而訴訟程序就像一台設計精妙的機器，對其中一個零部件的調整都會起到牽一發而動全身的效果，需要慎重而行。由於篇幅所限，本部分僅圍繞上述分析進行論述。
（一）關於審級製度
在我國，法院組織法上的審級製度和民事訴訟法上的審級製度之間存在著概念上的差異。法院組織法側重於四級法院中上下級法院之間的分層設置；民事訴訟法上的審級製度主要指的是以兩審終審製為主的審級設置以及四級法院審判職能的分層；法院組織法層麵的審級製度也包括基於審判監督程序，四級法院各自的審理範圍和權限，而民事訴訟法上的審判監督製度除了規定四級法院審理審判監督程序的案件外，更關注審判監督程序的程序設置，以保障審判監督程序功能的實現。
1.審級製度的新內涵
對審級而言，民事案件的審理是否實行三審終審製一直存在爭議，不過目前的改革措施還是在兩審終審製的框架之下進行。其一，民事訴訟法上以兩審終審為原則，一審終審為例外的審級設置。隨著民事訴訟法的修訂，尤其隨著小額訴訟程序的規定及適用，民事訴訟法上的審級已經由“兩審終審製”發展為了“以兩審終審製為原則，以一審終審製為例外”的審級製度。小額訴訟程序在基層法院案件審理中也將發揮越來越重要的作用，湯維建教授提出“將目前的基層法院的派出法庭改為小額法院”的構想。其二，越級上訴製度初建立。知識產權民事案件的越級上訴製度，改變了目前民事訴訟法中上訴審（第二審）為“向上一級法院”上訴的規定。不過由於我國尚未製定《知識產權訴訟特別程序法》，所以知識產權民事案件的審理是在民事訴訟法的製度框架下、對包括知識產權案件管轄等例外規定通過司法解釋提供規範依據的形式實現的。同時，也不排除隨著審判實踐，新的需要適用越級上訴的糾紛出現。
2.四級人民法院審判職能的定位
四級人民法院的職能定位是訴訟製度改革的基礎。根據最高人民法院《關於完善四級法院審級職能單位的改革方案》的規定以及最高人民法院關於調整案件管轄的相關規定，2022年底民事訴訟法（征求意見稿）第210條調整了高級法院和最高法院之間關於再審案件審理的規定。因此，經過本輪改革，絕大多數民事案件的一審在基層人民法院，而再審職能主要由高級人民法院承擔。從這種意義上來看，四級人民法院職能定位改革目標能否實現，基層人民法院至關重要。因此，從員額配備到配套設施，似應盡量向基層人民法院傾斜。
3.關於小額訴訟程序的再考量
目前，爭訟程序中實行一審終審製的程序僅為小額訴訟程序，小額訴訟程序沒有規定上訴製度的保障。“上訴製度的首要功能是對當事人訴訟利益的救濟”，司法實踐中，對小額訴訟程序適用中爭議最大的也是小額訴訟程序的強製適用和一審終審。為避免因缺乏對當事人上訴權的保障引發的其他糾紛，基層法院大多選擇調解、和解等非訴訟方式解決小額糾紛。但隨著2021年民事訴訟法的修訂中對小額訴訟案件的上限提高，適用小額訴訟程序審理的案件量將會升高，如何解決小額訴訟程序中當事人訴訟權利的保障，同時兼顧訴訟效率，是小額訴訟程序需要進一步考量的。按照李浩教授的構想，可以通過建立小額訴訟程序內的救濟方式，或者“許可上訴”製度得以實現。上述路徑都意味著新的程序規則的構建，目前難度較大。較為可行的路徑為充分利用民事訴訟法中的現行製度，達到保障當事人訴訟權利的目的。民事訴訟法第169條規定了小額訴訟程序轉簡易程序或普通程序的規定，在現行法律框架下，對於符合小額訴訟程序轉換為簡易程序或普通程序的，要充分保障當事人程序轉換的權利，法院也應當依職權進行程序轉換，以實現對當事人上訴權的保障，通過上訴程序保障當事人的訴訟權利，減少小額案件再審程序的啟動。
4.關於審判監督程序
審判監督程序改革最大的難度在於對其定位，在現行審級製度下，是將其作為一種常規的救濟程序進而完善相關配套製度，還是作為非常規救濟途徑進而采用相對嚴格的啟動程序，是首先需要去確定的。因此，在民事訴訟法上實行三審終審製仍有爭議的前提下，仍需在現行製度框架下通過一係列改革措施進行完善，使審判監督程序發揮其應有的糾錯職能。在此僅舉兩例說明。如，第一，明確審判監督程序中三個主體的啟動順位。民事訴訟法明確規定了當事人提起再審之訴的條件和程序，也規定了人民檢察院啟動審判監督程序的後一順位，對本院啟動審判監督程序的順位沒有做出規定，僅在《審監解釋》第21條做予以明確。因此，需要在民事訴訟法上對三種啟動路徑的順位作出規定，指引當事人選擇正確的救濟路徑。第二，明確本院啟動審判監督程序中“確有錯誤”的認定。民事訴訟法中，人民法院啟動審判監督程序的條件是“確有錯誤”，但是對什麽樣的情形屬於確有錯誤的情形，則沒有具體規定。司法實踐中，通過上文數據初步分析可以看出，四級法院都有本院啟動審判監督程序的案件，在再審裁定中也有的表述為“確有錯誤”，因法律沒有明確規定，所以裁定中對何種錯誤則沒有說明。但司法實踐中對什麽樣的錯誤屬於“確有錯誤”有著不同的認知，也有必要對本院啟動審判監督程序條件予以明確，以方便當事人和人民法院的司法實踐的適用。
（二）關於合議製與獨任製
1.關於獨任製的定位
通過上述分析，獨任製已經成為民事案件審理中重要的審判組織形式，其不僅用於爭訟案件中小額訴訟程序、簡易程序的審理，還適用於部分二審案件的審理，因此，獨任製無論從案件量還有審級看，其重要性得到了很大提高。因此，在法院組織法將獨任製與合議製共同作為基本審判組織形式後，民事訴訟法與法院組織法的規定保持一致，也將是合理之舉。
2.關於審判組織（審理程序）轉換中應當注意的問題
合議製和獨任製之間劃分的基本依據案情的繁簡，以使審判組織與案件的複雜程度相匹配。在將審判程序與審判組織解綁後，審理程序與審判組織的轉換較以前複雜。通過對中國裁判文書網的檢索發現，司法實踐中，簡易程序轉普通程序的案件量最多，小額訴訟程序轉普通程序（合議製審理）的案件量次之，小額訴訟程序轉普通程序獨任製審理的裁判文書尚未有檢索數據。程序轉換一般由獨任法官或合議庭作出裁定，裁判文書中一般未對程序轉換的事由作出說明。上述檢索可以初步說明，司法實踐中程序轉換適用的並不多，程序轉換更多的是法院依職權裁定的事項。由於程序轉換、審判組織轉換的複雜性，並非幾句話可以說清，因此本文僅提出在程序轉換時需要注意的幾點：第一，注意程序轉換、審判組織轉換中當事人訴訟權利與法院審判權的綜合考量。通過裁判文書檢索可以看出，在程序或（及）審判組織的轉換上，法院有較大的決定權，有時會因為審限原因考慮審理程序或（及）審判組織的轉換。作為民事訴訟法律關係的一方，審理程序或（及）審判組織的轉換會直接影響到當事人的訴訟權利，所以，民事訴訟法在做出程序或（及）審判組織轉換時，輔之以具體化的、可操作的當事人訴訟權利的保障製度，使程序（審判組織）轉換真正起到其應有的製度功能；第二，注意程序和審判組織轉換的決定權。有學者提出，可以探索適用德國創設的獨任製與合議製之間“案件轉移與承接”的製度設計，其基本機理是獨任法官將案件提交合議庭，由合議庭決定是否承接。這樣的做法有其合理性，即將審判組織轉換的決定權交由三個人組成的審判組織進行慎重考慮。不過在我國，合議庭一般為臨時組成的審判組織，並非固定不變。因此，在程序的轉換上，程序或（及）審判組織轉換的決定權交由合議庭決定的前提是法官恒定為該合議庭的成員較為妥當。對於合議庭不固定的法院，采用實踐中的做法，即審理程序或審判組織的轉換報請庭長決定，亦屬可行。其三，法官對程序、審判組織轉換的釋明（說明）。由於程序和審判組織的轉換事關案件的審理期限、審判組織，也會涉及到回避問題，所以，對於法院依職權轉換審理程序或（及）審判組織的，應當向當事人釋明，並給當事人提供一定的期限，詢問當事人是否需要申請回避等。
（三）關於審判委員會
法院組織法對審判委員會的審判職能作了規定，而在民事訴訟法中如何作出配套規定，是當前完善審判委員會審判職能和組織機製的重點。
第一，民事訴訟法中“審判組織”一章增加審判委員會討論決定重大疑難案件的規定。法院組織法上規定了審判委員會討論決定重大疑難複雜案件的職能，就需要民事訴訟法上作出明確規定，以給審判委員會討論案件提供民事訴訟法上的依據。
第二，四級人民法院審判委員會審判職能應各有側重。基層人民法院是否保留審判委員會是審判委員會改革中一個仍有爭議的問題，長期來看，應逐漸減少基層法院審判委員會討論案件及啟動審判監督程序的職能。基層法院審判委員會審判職能的減少應通過訴訟製度的引導逐步實現。其一，隨著審判重心的下沉，基層人民法院需要審判委員會參與案件事實認定的迫切性更為強烈，因此，可階段性地允許基層法院審判委員會和合議庭成員一起組成大合議庭，共同參與案件的審理，以正確認定事實。其二，引導當事人通過上訴而非申請審判監督程序對基層法院作出的一審裁判進行救濟。如實行再審案件預收費製度等，從而客觀上減少基層法院審判委員討論決定啟動再審案件的數量。其三，在四級職能定位改革後，重大疑難複雜案件報送上級法院審理，客觀上也可以起到減輕基層法院審判委員會討論案件的數量。對於中級人民法院、高級人民法院而言，由於有基層人民法院和中級人民法院認定事實，審判委員會討論重大複雜疑難案件中的法律適用問題更為合適。這種情形下，因不存在案件事實認定上的爭議，可以借鑒二審不開庭審理的方式，由審判委員會和合議庭成員一起討論決定案件的法律適用問題。
第三，報請審判委員會討論的訴訟程序與人民法院內部工作程序的區分。由於涉及到當事人訴訟權利的保障，因此，在案件報請審判委員會討論時，需要進一步區分其中屬於民事訴訟法規定的程序事項與人民法院內部工作流程的界限。對於合議庭決定報請的，應當在民事訴訟法作出規定當事人申請回避的權利。而當事人對認為案件是否應當報請審委會討論有異議的，則應附在報請報告上，向審判委員會作出說明。對於決定報請審判委員會討論的案件，具體的報請程序可以通過內部工作程序予以規定。
第四，明確規定案件報請審判委員會討論的為經普通程序合議製審理的案件。民事訴訟法修正後，普通程序包括普通程序獨任製審理和普通程序合議製審理的案件。對於審判委員會討論的案件，限於重大疑難複雜案件，其“前端”的審判組織及審理程序就應是普通程序合議製。因此，在民事訴訟法中明確規定，經合議庭審理後，仍需要提交審委會討論的，才可以提請審判委員會討論，以使當事人知曉。
第五，加大對當事人訴訟權利的保障力度。對於審判委員會成員作為合議庭成員共同參與案件審理的，人民法院通過履行告知程序，告知當事人享有的訴訟權利，如是否申請回避等。審判委員會對法律適用問題作出決定後，在裁判文書上，附加說明。
結語
基於對公平正義的永恒追求，改革永遠在路上，對於兩部有交叉內容的法律而言更是如此。審級製度是訴訟製度設置的基礎，審判組織事關法院審判工作的正當性，二者的重要性不言而喻。但在這過程中，不能忽視作為製度核心的“人”——法官的重要性。無論是兩審終審，還是一審終審，一位具有較高理論素養、豐富審判經驗、居中裁判的法官都是案件得以公平審理的保障。無論是作為“金字塔”塔基中的基層人民法院的法官，還是更高層級法院的法官，其素質事關審判的質量，也決定了是否能真正解決糾紛、做到案結事了。因此，在改革與製度運行的過程中，應更加注重法官能力的培養與法官作用的發揮。加強法官培訓，提升法官能力與素質；落實法官保障機製，保障法官依法履職；員額向基層法院傾斜，助力法官職業夢想的實現；合理設置考核措施，鼓勵法官努力工作，讓每位參與訴訟的當事人都真正感受到公平正義，感受到法律（法官）的威嚴與溫情。
【關鍵詞】法院組織法 民事訴訟法 審級製度 審判組織 審判委員會
文章來源：《政法論叢》2023年第4期
因篇幅所限，省略原文注釋及參考文獻。
作為規範人民法院設置、組織和職權的基本法律，《中華人民共和國人民法院組織法》（簡稱法院組織法）規定，人民法院以審判組織的形式從事（民事）審判活動，同時也規定了審判組織在（民事）訴訟中的組成方式和職責分工等。而作為調整民事訴訟法律關係基本法律的《中華人民共和國民事訴訟法》（簡稱民事訴訟法）規定，人民法院作為民事訴訟法律關係的主體之一，在民事審判活動中的行為應當遵守民事訴訟法的規定。從規範上看，兩部法律在規定人民法院審判組織的內容上存在交叉；從理論上分析，兩部法律的交叉規定雖然角度不同，但基本內容和精神應當是一致的。同時，通過對比發現，兩部法律在交叉內容的規定上也有一些差異，而差異之處也不隻是表述上的區別。不過，在司法實踐中，兩部法律規定的差異給人民法院的民事審判工作帶來了一些困擾，也給當事人進行民事訴訟造成了一定不便。
一、法院組織法和民事訴訟法之關係分析
法院組織法和民事訴訟法的關係是分析兩部法律中交叉內容的基礎，學界也對兩部法律的關係有過相關論述，從理論上分析，二者關係如下：
第一，法院組織法和民事訴訟法都是由最高國家權力機關製定的基本法律。《中華人民共和國立法法》（以下簡稱立法法）在第7條和第8條對全國人民代表大會的立法權做出了規定，法院組織法和民事訴訟法都屬於由全國人民代表大會製定的基本法律。雖然這兩部法律的立法實踐均早於立法法（我國立法法於2000年頒布）的頒布時間，但其立法程序亦符合立法法的規定。1954年法院組織法由第一屆全國人民代表大會第一次會議通過，1991年民事訴訟法由第七屆全國人民代表大會第四次會議通過，而其後法院組織法和民事訴訟法的曆次修正均由全國人民代表大會常務委員會完成。
第二，法院組織法和民事訴訟法屬於不同的法律部門。法院組織法屬於憲法法律部門，是憲法相關法，規定人民法院的設置、組織和職權，保障人民法院依法履行職責。民事訴訟法屬於程序法，是國家最高權力機關製定頒行的、規範民事訴訟程序和民事訴訟法律關係主體之間權利義務的專門性法律。兩部法律由於分屬不同的法律部門，所以兩部法律在立法目的、調整的社會關係及規範的事項亦不相同。
第三，在相關內容上，法院組織法作出概括性規定，民事訴訟法作出具體、程序性規定。法院組織法是規定審判組織活動的法律，其對人民法院參與民事審判、刑事審判、行政審判的審判組織及職權作出概括或一般性規定，三大訴訟法根據其各自特點，對民事、刑事或行政訴訟中的相關事項作出具體規定，對法院組織法的規定予以貫徹、落實。如法院組織法規定了合議製，民事訴訟法在總則設專章對民事訴訟中的合議庭的組成、職責、評議案件的程序等作出規定；同時在審判程序中對二審案件和再審案件合議庭的組成做出規定；刑事訴訟法在第三編“審判程序”第一章“審判組織”中對刑事訴訟中合議庭的組成和運行作出規定；行政訴訟法則在第一審普通程序中規定了人民法院審理行政案件的審判組織形式。
第四，法院組織法為民事訴訟法的實施提供組織製度保障。法院組織法為民事審判活動提供組織法上的依據，為人民法院（法官）行使職權（職責）提供保障。除規定審判組織和職權，法院組織法專門設置“人民法院行使職權的保障”一章，對影響人民法院履職行為的處理作出規定，保障人民法院行使職權。民事訴訟法則規定相關程序，保障人民法院（法官）正確履職，公正裁判。
由於兩部法律發展完善的步伐並不完全一致，從而也就造成了從某一時間點看，兩部法律相關規定上存在著差異。通過對二者比較可以發現，這些差異主要體現在審級製度和審判組織上。
二、審級製度之比較分析
我國傳統訴訟理論認為，審級製度指的是兩審終審製。經過法院組織理論和民事訴訟理論的發展以及司法實踐的探索，現在的審級製度既是一種組織體係概念，也是訴訟製度概念。從組織法上看，審級製度解釋了法院如何從縱向上分層設置。從民事訴訟法上看，審級製度包含兩方麵的內容：一是各級法院的職能；二是一個民事案件要經過幾級法院的審判才最終產生法律效力，我國實行的是兩審終審製。由於審判監督程序發揮著對兩審終審的補充功能，因此有的民訴法學者亦認為審判監督程序應屬於我國審級製度的內容。
（一）兩審終審製
關於案件的審級，雖然已有“兩審終審製”的公論，但法院組織法和民事訴訟法的規定在表述上有所不同。現行法院組織法並沒有明確規定兩審終審製，但回溯法院組織法的發展史可以看到，新中國成立後的第一部法院組織法（1954年法院組織法）將人民法院設置為四級法院，將審級統一規定為兩審終審製。此後，1979年、1982年和2006年法院組織法修正均保留了兩審終審製，2018年法院組織法修正時則刪除了兩審終審製的規定。同時，法院組織法明確了上一級人民法院審理對其下一級法院做出判決裁定的上訴案件，但2018年法院組織法修訂時對兩審終審製中的“上訴應當向作出一審判決的上一級法院提起”做了例外規定，即知識產權案件審理中的“越級上訴製度”，即最高人民法院知識產權庭審理“中級人民法院、知識產權法院作出的一審判決裁定提起的上訴案件”。
對民事訴訟法而言，在1954年法院組織法確立兩審終審製後，1982年民事訴訟法（試行）和1991年民事訴訟法將兩審終審製作為民事訴訟法的一項基本製度規定在總則裏，並一直延續至現行民事訴訟法。根據民事訴訟法第10條的規定，人民法院審理民事案件時依照法律規定實行兩審終審製度。此外，民事訴訟法還規定了一審終審製，對小額訴訟程序、按特別程序審理的案件實行一審終審。因此，從審級看，民事訴訟法是“以兩審終審為原則，一審終審為例外”的審級製度，對法院組織法中涉及到的以及司法解釋明確規定的知識產權案件“越級上訴製度”在民事訴訟法中暫未予以規定。
（二）四級法院適用審判監督程序審理的案件
法院組織法第16條、21條、23條和第25條將人民法院審理按照監督程序提起的再審案件和其審理的一審案件、上訴案件以及死刑複核案件放在一起、采用列舉式方式分別對四級法院審理案件的範圍作出了規定，對中級人民法院、高級人民法院和最高人民法院按照審判監督程序審理再審案件作出明確規定；在對基層人民法院審理案件的範圍作出規定時，明確“基層人民法院審理第一審案件，但法律另有規定的除外”。因此，根據民事訴訟法的規定，基層人民法院有權按照審判監督程序審理再審案件。
按照現行民事訴訟法“審判監督程序”一章對適用審判監督程序的案件規定，審判監督程序（再審程序）的啟動主體包括人民法院、當事人和人民檢察院。對於各級人民法院（上級法院）而言，其可以基於監督權，對本院（下級法院）作出的確有錯誤的生效判決、裁定、調解書啟動審判監督程序提起再審；當事人可向上一級法院申請再審；基於法律監督權，人民檢察院可對符合法律規定的生效判決、裁定、調解書提起抗訴或者檢察建議。按照上述規定，基層人民法院有權依審判監督程序審理再審案件。
（三）四級人民法院審判職能的分層設置
兩部法律均規定了四級法院審理案件的範圍，但規定方式不同。法院組織法“人民法院的組織和職權”一章對四級法院審理案件的範圍作了明確規定。對第一審案件而言，基層人民法院僅審理一審案件；中級人民法院和高級人民法院審理法律規定由其規定的第一審案件外，還審理下一級法院報請審理的第一審案件和上級法院製定管轄的第一審案件；最高人民法院審理的第一審案件為法律規定由其管轄的和其認為應當由自己管轄的第一審案件。對上訴和抗訴案件而言，中級法院和高級法院審理其下一級法院判決、裁定的上訴、抗訴案件；最高人民法院審理按照全國人民代表大會常務委員會的規定提起的上訴、抗訴案件。中級人民法院、高級人民法院和最高人民法院審理按照審判監督程序提起的再審案件。死刑複核案件則由高級人民法院和最高人民法院負責審理。從法院組織法的視角看，四級法院審判職能的分層設置既包括上下級法院審理一審案件上的分層設置，也包括基於審級形成的審理上訴案件、抗訴案件（基層法院除外）以及適用審判監督程序審理的案件和刑事案件審理中關於死刑複核案件。
民事訴訟法關於四級法院審理民事案件的範圍分別規定在總則及分則的具體製度中。民事訴訟法規定的“兩審終審製”意味著作為上一級的人民法院負責對其下一級人民法院審理的一審上訴案件進行審理。總則的“級別管轄”一章對四級法院審理第一審民事案件的範圍作出了規定；“移送管轄與指定管轄”一章規定了案件的移送、指定管轄等問題，實現了案件（或管轄權）在同級人民法院之間或上下級人民法院之間的調整。“審判監督程序”一章對審判監督程序做出了統一規定。
（四）通過比較分析發現的問題
通過上述比較可以發現在審級製度上兩部法律的規定有相同，又有差異，從中也發現了一些問題。
1.關於兩審終審製
通過上述分析可知，在審級的設定上，現行法院組織法已經刪除了兩審終審製的規定，而將審級交由訴訟法作出規定。但同時規定了越級上訴製度，對民事訴訟法中“上訴向上一級人民法院提起”的兩審製度做出了調整，規定了越級上訴製度。民事訴訟中則明確規定了兩審終審製，上訴製度也按照向上一級法院提起的原則進行。但2012年民事訴訟法修正時在簡易程序中增加了小額訴訟程序，並規定小額訴訟程序實行一審終審；2021年民事訴訟法修正時提高了小額訴訟程序中標的額的上限、增加了當事人可以約定適用小額訴訟程序的規定，小額訴訟程序逐漸成為基層法院解決小額爭議的主要程序。對爭議標的額較小的案件實行一審終審符合訴訟效率的要求，但同時也存在當事人審級利益保護缺失的問題。雖然適用小額訴訟程序審理的案件出現錯誤時，當事人可以申請再審，但再審程序的啟動較上訴程序更為困難，如何在現行法律框架下加強對小額訴訟程序當事人的訴訟權利的保護則是一審終審製以及審級設置中需要關注的問題。
2.關於四級法院適用審判監督程序審理案件
對於審判監督程序而言，法院組織法將其納入四級人民法院審理案件的範圍一並作出規定，是將審判監督程序作為兩審終審製的補充程序、將人民法院審理此類案件作出的常態化規定。在民事訴訟法上，審判監督程序是一種“非常規”的救濟程序，承擔著對生效裁判（調解書）確有錯誤時的糾錯功能，因此民事訴訟法對審判監督程序的啟動設置了較為嚴格的條件和程序。在常態化救濟程序與非常規救濟程序之間，審判監督程序成為民事訴訟法上最為“糾結”的製度之一。審判監督程序不能或較難啟動，則會造成生效裁判確有錯誤時救濟途徑的缺失或不足；審判監督程序的頻繁啟動則會對生效裁判的既判力、對司法公信力造成不利影響。因此，這種內在的矛盾如何解決是民事訴訟中審判監督程序應當首先要考慮的問題。具體的製度設置反而是第二位需要考慮的。
3.關於四級法院審判職能的分層設置
對四級法院在審判職能上的分層而言，法院組織法對四級法院審理案件的範圍作出了明確規定，民事訴訟法級別管轄製度對四級人民法院審理一審案件的範圍的規定較為模糊，沒有明確的區分標準。在近些年推進的司法改革過程中，不少製度涉及到上下級人民法院在審理一審民事案件上的分層，加之正在進行的四級人民法院職能定位改革旨在對現存的“柱狀結構”向“金字塔狀結構”調整，以使審級製度更為合理，其中也涉及一審案件在基層法院和中級人民法院之間的分工，再審案件在高級人民法院和最高人民法院之間的分工。這些改革最終都將會通過對民事訴訟法修改的方式來實現。
三、合議製與獨任製之比較分析
法院組織法和民事訴訟法的“審判組織”部分均對合議製和獨任製做出了明確規定。法院組織法依據組織理論，從審判組織運行的角度對合議製和獨任製作出規定；民事訴訟法則從案件審理的角度，對合議製和獨任製的運行作出規定。由於合議製和獨任製二者之間的牽連關係，本部分將這兩種審判組織形式放在一起進行比較。
（一）法院組織法和民事訴訟法對合議製和獨任製規定的比較
通過上述比較可知，在合議製的規定上，法院組織法和民事訴訟法在審判組織上有以下相同之處：其一，均規定了合議庭製為主要的審判組織形式；其二，均對合議庭的組成作出規定；其三，均規定了合議庭中審判長的擔任，法院組織法還對審判長的職責做出了規定；其四，均規定了合議庭評議案件采取為少數服從多數的原則。在獨任製的規定上，法院組織法和民事訴訟法的規定則有著較大不同。
在合議製和獨任製上，法院組織法和民事訴訟法也有明顯不同，主要體現在獨任製的相關規定上：
第一，關於獨任製是否作為人民法院的基本審判組織形式。法院組織法將獨任製與合議製共同作為法院審理案件的基本審判組織；民事訴訟法上僅將合議製作為基本製度作出規定。法院組織法在2018年修正之前，也是將合議製作為一項基本原則規定在總則部分，實行以合議製為主、獨任製為輔的審判組織形式。2018年修正後，法院組織法將合議製和獨任製均作為法院審判組織的基本形式，而不再區分合議製和獨任製的主輔關係。從民事訴訟法的角度看，自1982年民事訴訟法（試行）時起，合議製作為一項基本的訴訟製度規定在總則中，“審判組織”一章除了對合議庭的組成、合議庭評議案件規則等做出具體規定外，對適用獨任製審理的案件作出規定。上述立法模式在1991年民事訴訟法中被保留下來，一直延續至現行的民事訴訟法。不過，在2021年民事訴訟法修正時，在總則保留合議製這一基本訴訟製度的同時，在審判組織部分增加了一審普通程序適用獨任製審理以及二審上訴程序適用獨任製審理的規定，客觀上擴大了獨任製的審理範圍。
第二，關於合議庭和獨任庭審理案件的範圍。關於合議庭和獨任庭獨任審理案件的範圍，2018年法院組織法修正後，不再規定審判組織審理的案件類型，而是將其指引至由法律規定。合議庭作為民事案件審理的基本組織形式，民事訴訟法對其作為較為詳細的規定；對獨任庭而言，現行民事訴訟法則明確規定了簡易程序獨任製審理、一審普通程序獨任製審理和二審獨任製審理的具體情形，同時也規定了不得由審判員一人審理的案件範圍。
第三，審理過程中審判組織形式的轉換，即獨任製向合議製的轉換問題。修改後的民事訴訟法對該問題作了特別規定。在案件審理過程中，人民法院發現案件不宜由審判員一人獨任審判，或當事人認為獨任審理違反法律規定提出異議，經人民法院審查符合合議庭審理條件的，裁定由合議庭審理。但法院組織法對審判組織的轉換問題並沒有作出具體規定。
（二）通過比較分析發現的問題
從法律修正方向看，2018年法院組織法將合議製與獨任製作為基本的審判組織形式作出規定後，2021年民事訴訟法修正擴大了獨任製的適用範圍。同時，解除了審理程序與審判組織之間的單一對應關係，也即普通程序、簡易程序與合議製、獨任製之間不再是“捆綁”關係，符合法律規定的一審、二審案件可以適用普通程序獨任製審理。由於普通程序中存在兩種審判組織形式，因此，民事訴訟法規定了普通程序中獨任製轉換為合議製的具體規定。民事訴訟法除了對總則“審判組織”一章獨任製與合議製的規定作出修正後，在分則的具體程序中並未作出進一步修正，審判組織的規定尚待落實到具體的訴訟製度上。因此，在法院組織法和民事訴訟法的規定存在差異的情況下，就需要進一步明確以下問題：
第一，獨任製在民事訴訟法中的定位。在現行刑事訴訟法和行政訴訟法中，簡易程序（包括刑事訴訟中的速裁程序）與獨任製審理仍是單一對應關係，獨任製審理也僅是基層法院審理部分一審案件時采用的審判組織形式。因此，從適用範圍到審級看，仍可以說合議製是刑事訴訟和行政訴訟中的審判組織的主要形式。對民事訴訟法而言情形則有所變化，2021年民事訴訟法修正後，獨任製的適用範圍有所擴大。其一，基層法院適用簡易程序（包括小額訴訟程序）審理的案件，由審判員一人獨任審理；其二，二審程序中，中級人民法院對符合民事訴訟法規定條件的上訴案件，可以由審判員一人獨任審理。加之隨著人民法院四級職能定位改革的推進，審判中心將逐步下沉，絕大多數的民事案件將由基層法院作一審法院，獨任製在民事訴訟中的比重將進一步提高。因此，無論從案件量還是從審級看，民事訴訟法中獨任製的規定和適用都較以前有了突破，有學者提出“在基層法院可以實行獨任製為主，合議製為輔的審判理念”。由此可見，獨任製在民事訴訟中的重量和地位有了很大提高，或者說在獨任製上，民事訴訟法能否與法院組織法上的規定保持一致，將獨任製是否“升級”為民事訴訟中的基本審判組織形式，也是可以進一步考量的。
第二，審判程序與審判組織解綁後，審理程序與程序的轉換需要民事訴訟法進一步明確。在2021年民事訴訟法修正之前，審理程序和審判組織之間是單一對應關係，即簡易程序（包括小額訴訟程序）對應的審判組織為獨任製，普通程序對應的審判組織為合議製；也即，在民事訴訟法規定了簡易程序（小額訴訟程序）向普通程序（簡易程序或普通程序）轉換的同時，就等於對審判組織的轉換做出了規定。但2021年民事訴訟法的修正對審判組織和審理程序進行了“解綁”，解除了審理程序和審判組織之間的單一對應關係。對小額訴訟程序而言，存在以下轉換的可能性：其一，小額訴訟程序向簡易程序轉換，隻轉換程序、審判組織保持不變；其二，小額訴訟程序向普通程序獨任製轉換，隻轉換程序、審判組織保持不變；其三，小額訴訟程序向普通程序合議製轉換，這既涉及到審理程序的轉換，也涉及到審判組織的轉換。對於簡易程序的轉換而言，由於隻涉及到向普通程序的轉換，因此：其一，簡易程序向普通程序獨任製審理轉換，隻轉換程序、審判組織保持不變；其二，簡易程序向普通程序合議製轉換，程序和審判組織均發生轉換；其三，二審案件審理過程中，普通程序獨任製審理向合議製的轉換。當事人在訴訟程序或審判組織轉換中，有權對人民法院作出的程序（審判組織）轉換的裁定提出異議，也有權申請程序（審判組織）的轉換，雖然民事訴訟法第43條規定了獨任製審理向合議製審理的轉變，但169條僅規定了程序之間的轉換，對涉及到審判組織的轉換尚未做出規定。因此，需要在對程序、審判組織發生轉換時的情形作出規定，以保障當事人的訴訟權利。
四、作為審判組織的審判委員會之比較分析
審判委員會兼具多項職能，本部分僅對法院組織法和民事訴訟法交叉內容中的審判職能進行分析。作為司法改革的重點和難點之一，2018年法院組織法對審判委員會製度做了較大修改。民事訴訟法在審判委員會的規定上則一直沒有做出調整。
（一）審判委員會製度在兩部法律中的比較
通過比較，兩部法律在審判委員會審判職能上的共同規定為“審判委員會討論決定本院已經發生法律效力的判決、裁定、調解書是否應當再審”。兩部法律關於審判委員會規定的差異更為明顯：
第一，審判委員會是否為該部法律明確規定的審判組織。法院組織法對此做出了明確規定，即在法院組織法層麵，審判委員會是法定的審判組織形式。現行民事訴訟法的“審判組織”一章僅對合議庭和獨任庭作出規定，沒有規定審判委員會，也未將審判委員會審理案件作出對應的程序規定。
第二，關於審判委員會審判職能的規定不同。根據法院組織法的規定，審判委員會承擔的審判職能包括兩項：有權討論決定重大、疑難、複雜案件的法律適用，以及討論決定本院已經發生法律效力的判決、裁定、調解書是否應當再審。民事訴訟法在審判組織一章沒有規定審判委員會，也沒有規定審判委員會審理案件的類型，僅在民事訴訟法審判監督程序中規定了審判委員會“討論決定對本院生效判決、裁定、調解書是否進行再審”的職能。
第三，關於審判委員會討論案件的範圍以及程序的規定不同。關於審判委員會討論案件的範圍和程序，法院組織法做了詳細規定。由於民事訴訟法沒有規定審判委員會討論案件的職責，因此，民事訴訟法對審判委員會討論案件的程序沒有做出規定。
第四，民事訴訟法還規定了審判委員會對院長擔任審判長或獨任審判員時的回避問題有決定權，法院組織法中沒有相應規定。
（二）通過比較分析發現的問題
“程序性是審判組織的動態屬性，是審判組織理論得以實現的支撐和保障”。通過上述分析可以發現，雖然法院組織法對審判委員會討論決定案件做出了較為詳細的規定，但民事訴訟法上卻沒有對應的程序性規定予以支撐。為掌握審判委員會司法實踐中的運行，本文對中國裁判文書網進行了初步檢索。檢索發現，雖然審判委員會討論決定案件在所有民事案件中所占比例較少，但四級人民法院均存在審判委員會討論決定案件的情形，其中包括審判委員會討論決定後啟動再審程序所做的民事裁定，也有審判委員會討論決定後合議庭依據審判委員會決定作出的判決。結合對審判委員會製度的分析，發現審判委員會製度運行中爭議可能存在於：
第一，當事人對哪些案件可以報請審判委員會討論決定產生爭議。法院組織法規定重大、疑難、複雜案件可以報請審判委員會討論，但民事訴訟法並未作出相應規定，因此，司法實踐中當事人對於哪些案件可以報請審判委員會討論往往產生分歧。如，上訴人認為，“一審法院程序違法，本案案情簡單、法律關係清晰，無需提交審委會討論……”。如，再審申請人認為，“撤銷一審判決、改變案由、影響當事人權益的案件必須以合議庭的方式開庭審理，並報審判委員會討論”。再如，當事人對“有關事實的認定涉及民生，是否應當提交本院審判委員會討論決定再做判決”的問題產生爭議。再如，“一審經審判委員會討論並作出判決後，被上級法院指令審理是否應當經審判委員會討論”等等。
第二，四級法院的審判委員會審判職能能否各有側重。通過檢索發現，四級法院中，基層法院審判委員會討論決定的案件主要為裁定啟動審判監督程序的案件，討論決定重大疑難複雜案件的數量較少；而中級人民法院、高級人民法院和最高人民法院審判委員會討論決定啟動審判監督程序案件的數量隨法院級別升高而逐漸減少，審判委員會討論決定重大疑難複雜案件的比例隨法院級別的提升而逐漸升高。
第三，審判委員會討論決定重大疑難複雜案件時的程序應否在民事訴訟法上作出規定。民事訴訟法上沒有規定審判委員會討論決定重大疑難複雜案件的法律適用問題，造成了司法實踐中當事人對審判委員會作為審判組織的適格性以及應否提交審判委員會討論的疑問。在裁判文書說理上，人民法院一般這樣表述：“根據《中華人民共和國人民法院組織法》規定，人民法院審理案件，由合議庭或者法官一人獨任審理。各級人民法院設立審判委員會，審判委員會的職能是總結審判工作經驗，討論決定重大、疑難、複雜案件的法律適用和其他有關審判工作的重大問題。可見，案件是否經本院審判委員會討論屬於人民法院內部工作程序，不屬於《中華人民共和國民事訴訟法》第一百七十條規定的嚴重違反法定程序的情形”。因此為“堅持審判委員會製度純粹的法律性”，民事訴訟法能否對審判委員會討論決定案件的程序做出規定，不僅事關審判委員會製度改革，也事關當事人訴訟權利的保障。
第四，作為審判組織的審判委員會與討論案件時與其他審判組織之間的銜接。根據法院組織法的規定，提請審判委員會討論重大疑難複雜案件要在合議庭申請的前提下方能進行，根據現行民事訴訟法的規定，隻有普通程序的合議製審理的案件才有合議庭。而使用普通程序合議製審理的案件為重大疑難複雜新型的案件，或者使用其他程序審理轉為普通程序合議製審理的案件。那麽，對於使用其他審理程序或審判組織審理的案件，需要先轉為普通程序合議製審理後，才能提交審判委員會討論。因此，在民事訴訟法審判委員會的規定中，也應該考慮程序轉換問題。
第五，當事人訴訟權利的保障問題。與法院組織法不同，民事訴訟法在規定審判組織及其職權的同時，還要對當事人的訴權予以保障。訴權和審判權構成了民事訴訟中一對基本的關係。因此，作為審判組織的審判委員會在討論決定案件的時候，需要通過製定具體的訴訟程序對審判委員會討論案件的權力進行保障，同時，這些條文的設計中也要加入有關當事人訴訟權利保護方麵的因素。
五、法院組織法和民事訴訟法交叉內容的完善
法院組織法和民事訴訟法兩部法律的交叉內容事關審級設置、四級法院的職能定位、審判組織與訴訟程序的銜接、具體訴訟程序的完善等內容，事關法院組織法和民事訴訟法的銜接以及整個民事訴訟法的設計和運行，其重要性不言而言。而訴訟程序就像一台設計精妙的機器，對其中一個零部件的調整都會起到牽一發而動全身的效果，需要慎重而行。由於篇幅所限，本部分僅圍繞上述分析進行論述。
（一）關於審級製度
在我國，法院組織法上的審級製度和民事訴訟法上的審級製度之間存在著概念上的差異。法院組織法側重於四級法院中上下級法院之間的分層設置；民事訴訟法上的審級製度主要指的是以兩審終審製為主的審級設置以及四級法院審判職能的分層；法院組織法層麵的審級製度也包括基於審判監督程序，四級法院各自的審理範圍和權限，而民事訴訟法上的審判監督製度除了規定四級法院審理審判監督程序的案件外，更關注審判監督程序的程序設置，以保障審判監督程序功能的實現。
1.審級製度的新內涵
對審級而言，民事案件的審理是否實行三審終審製一直存在爭議，不過目前的改革措施還是在兩審終審製的框架之下進行。其一，民事訴訟法上以兩審終審為原則，一審終審為例外的審級設置。隨著民事訴訟法的修訂，尤其隨著小額訴訟程序的規定及適用，民事訴訟法上的審級已經由“兩審終審製”發展為了“以兩審終審製為原則，以一審終審製為例外”的審級製度。小額訴訟程序在基層法院案件審理中也將發揮越來越重要的作用，湯維建教授提出“將目前的基層法院的派出法庭改為小額法院”的構想。其二，越級上訴製度初建立。知識產權民事案件的越級上訴製度，改變了目前民事訴訟法中上訴審（第二審）為“向上一級法院”上訴的規定。不過由於我國尚未製定《知識產權訴訟特別程序法》，所以知識產權民事案件的審理是在民事訴訟法的製度框架下、對包括知識產權案件管轄等例外規定通過司法解釋提供規範依據的形式實現的。同時，也不排除隨著審判實踐，新的需要適用越級上訴的糾紛出現。
2.四級人民法院審判職能的定位
四級人民法院的職能定位是訴訟製度改革的基礎。根據最高人民法院《關於完善四級法院審級職能單位的改革方案》的規定以及最高人民法院關於調整案件管轄的相關規定，2022年底民事訴訟法（征求意見稿）第210條調整了高級法院和最高法院之間關於再審案件審理的規定。因此，經過本輪改革，絕大多數民事案件的一審在基層人民法院，而再審職能主要由高級人民法院承擔。從這種意義上來看，四級人民法院職能定位改革目標能否實現，基層人民法院至關重要。因此，從員額配備到配套設施，似應盡量向基層人民法院傾斜。
3.關於小額訴訟程序的再考量
目前，爭訟程序中實行一審終審製的程序僅為小額訴訟程序，小額訴訟程序沒有規定上訴製度的保障。“上訴製度的首要功能是對當事人訴訟利益的救濟”，司法實踐中，對小額訴訟程序適用中爭議最大的也是小額訴訟程序的強製適用和一審終審。為避免因缺乏對當事人上訴權的保障引發的其他糾紛，基層法院大多選擇調解、和解等非訴訟方式解決小額糾紛。但隨著2021年民事訴訟法的修訂中對小額訴訟案件的上限提高，適用小額訴訟程序審理的案件量將會升高，如何解決小額訴訟程序中當事人訴訟權利的保障，同時兼顧訴訟效率，是小額訴訟程序需要進一步考量的。按照李浩教授的構想，可以通過建立小額訴訟程序內的救濟方式，或者“許可上訴”製度得以實現。上述路徑都意味著新的程序規則的構建，目前難度較大。較為可行的路徑為充分利用民事訴訟法中的現行製度，達到保障當事人訴訟權利的目的。民事訴訟法第169條規定了小額訴訟程序轉簡易程序或普通程序的規定，在現行法律框架下，對於符合小額訴訟程序轉換為簡易程序或普通程序的，要充分保障當事人程序轉換的權利，法院也應當依職權進行程序轉換，以實現對當事人上訴權的保障，通過上訴程序保障當事人的訴訟權利，減少小額案件再審程序的啟動。
4.關於審判監督程序
審判監督程序改革最大的難度在於對其定位，在現行審級製度下，是將其作為一種常規的救濟程序進而完善相關配套製度，還是作為非常規救濟途徑進而采用相對嚴格的啟動程序，是首先需要去確定的。因此，在民事訴訟法上實行三審終審製仍有爭議的前提下，仍需在現行製度框架下通過一係列改革措施進行完善，使審判監督程序發揮其應有的糾錯職能。在此僅舉兩例說明。如，第一，明確審判監督程序中三個主體的啟動順位。民事訴訟法明確規定了當事人提起再審之訴的條件和程序，也規定了人民檢察院啟動審判監督程序的後一順位，對本院啟動審判監督程序的順位沒有做出規定，僅在《審監解釋》第21條做予以明確。因此，需要在民事訴訟法上對三種啟動路徑的順位作出規定，指引當事人選擇正確的救濟路徑。第二，明確本院啟動審判監督程序中“確有錯誤”的認定。民事訴訟法中，人民法院啟動審判監督程序的條件是“確有錯誤”，但是對什麽樣的情形屬於確有錯誤的情形，則沒有具體規定。司法實踐中，通過上文數據初步分析可以看出，四級法院都有本院啟動審判監督程序的案件，在再審裁定中也有的表述為“確有錯誤”，因法律沒有明確規定，所以裁定中對何種錯誤則沒有說明。但司法實踐中對什麽樣的錯誤屬於“確有錯誤”有著不同的認知，也有必要對本院啟動審判監督程序條件予以明確，以方便當事人和人民法院的司法實踐的適用。
（二）關於合議製與獨任製
1.關於獨任製的定位
通過上述分析，獨任製已經成為民事案件審理中重要的審判組織形式，其不僅用於爭訟案件中小額訴訟程序、簡易程序的審理，還適用於部分二審案件的審理，因此，獨任製無論從案件量還有審級看，其重要性得到了很大提高。因此，在法院組織法將獨任製與合議製共同作為基本審判組織形式後，民事訴訟法與法院組織法的規定保持一致，也將是合理之舉。
2.關於審判組織（審理程序）轉換中應當注意的問題
合議製和獨任製之間劃分的基本依據案情的繁簡，以使審判組織與案件的複雜程度相匹配。在將審判程序與審判組織解綁後，審理程序與審判組織的轉換較以前複雜。通過對中國裁判文書網的檢索發現，司法實踐中，簡易程序轉普通程序的案件量最多，小額訴訟程序轉普通程序（合議製審理）的案件量次之，小額訴訟程序轉普通程序獨任製審理的裁判文書尚未有檢索數據。程序轉換一般由獨任法官或合議庭作出裁定，裁判文書中一般未對程序轉換的事由作出說明。上述檢索可以初步說明，司法實踐中程序轉換適用的並不多，程序轉換更多的是法院依職權裁定的事項。由於程序轉換、審判組織轉換的複雜性，並非幾句話可以說清，因此本文僅提出在程序轉換時需要注意的幾點：第一，注意程序轉換、審判組織轉換中當事人訴訟權利與法院審判權的綜合考量。通過裁判文書檢索可以看出，在程序或（及）審判組織的轉換上，法院有較大的決定權，有時會因為審限原因考慮審理程序或（及）審判組織的轉換。作為民事訴訟法律關係的一方，審理程序或（及）審判組織的轉換會直接影響到當事人的訴訟權利，所以，民事訴訟法在做出程序或（及）審判組織轉換時，輔之以具體化的、可操作的當事人訴訟權利的保障製度，使程序（審判組織）轉換真正起到其應有的製度功能；第二，注意程序和審判組織轉換的決定權。有學者提出，可以探索適用德國創設的獨任製與合議製之間“案件轉移與承接”的製度設計，其基本機理是獨任法官將案件提交合議庭，由合議庭決定是否承接。這樣的做法有其合理性，即將審判組織轉換的決定權交由三個人組成的審判組織進行慎重考慮。不過在我國，合議庭一般為臨時組成的審判組織，並非固定不變。因此，在程序的轉換上，程序或（及）審判組織轉換的決定權交由合議庭決定的前提是法官恒定為該合議庭的成員較為妥當。對於合議庭不固定的法院，采用實踐中的做法，即審理程序或審判組織的轉換報請庭長決定，亦屬可行。其三，法官對程序、審判組織轉換的釋明（說明）。由於程序和審判組織的轉換事關案件的審理期限、審判組織，也會涉及到回避問題，所以，對於法院依職權轉換審理程序或（及）審判組織的，應當向當事人釋明，並給當事人提供一定的期限，詢問當事人是否需要申請回避等。
（三）關於審判委員會
法院組織法對審判委員會的審判職能作了規定，而在民事訴訟法中如何作出配套規定，是當前完善審判委員會審判職能和組織機製的重點。
第一，民事訴訟法中“審判組織”一章增加審判委員會討論決定重大疑難案件的規定。法院組織法上規定了審判委員會討論決定重大疑難複雜案件的職能，就需要民事訴訟法上作出明確規定，以給審判委員會討論案件提供民事訴訟法上的依據。
第二，四級人民法院審判委員會審判職能應各有側重。基層人民法院是否保留審判委員會是審判委員會改革中一個仍有爭議的問題，長期來看，應逐漸減少基層法院審判委員會討論案件及啟動審判監督程序的職能。基層法院審判委員會審判職能的減少應通過訴訟製度的引導逐步實現。其一，隨著審判重心的下沉，基層人民法院需要審判委員會參與案件事實認定的迫切性更為強烈，因此，可階段性地允許基層法院審判委員會和合議庭成員一起組成大合議庭，共同參與案件的審理，以正確認定事實。其二，引導當事人通過上訴而非申請審判監督程序對基層法院作出的一審裁判進行救濟。如實行再審案件預收費製度等，從而客觀上減少基層法院審判委員討論決定啟動再審案件的數量。其三，在四級職能定位改革後，重大疑難複雜案件報送上級法院審理，客觀上也可以起到減輕基層法院審判委員會討論案件的數量。對於中級人民法院、高級人民法院而言，由於有基層人民法院和中級人民法院認定事實，審判委員會討論重大複雜疑難案件中的法律適用問題更為合適。這種情形下，因不存在案件事實認定上的爭議，可以借鑒二審不開庭審理的方式，由審判委員會和合議庭成員一起討論決定案件的法律適用問題。
第三，報請審判委員會討論的訴訟程序與人民法院內部工作程序的區分。由於涉及到當事人訴訟權利的保障，因此，在案件報請審判委員會討論時，需要進一步區分其中屬於民事訴訟法規定的程序事項與人民法院內部工作流程的界限。對於合議庭決定報請的，應當在民事訴訟法作出規定當事人申請回避的權利。而當事人對認為案件是否應當報請審委會討論有異議的，則應附在報請報告上，向審判委員會作出說明。對於決定報請審判委員會討論的案件，具體的報請程序可以通過內部工作程序予以規定。
第四，明確規定案件報請審判委員會討論的為經普通程序合議製審理的案件。民事訴訟法修正後，普通程序包括普通程序獨任製審理和普通程序合議製審理的案件。對於審判委員會討論的案件，限於重大疑難複雜案件，其“前端”的審判組織及審理程序就應是普通程序合議製。因此，在民事訴訟法中明確規定，經合議庭審理後，仍需要提交審委會討論的，才可以提請審判委員會討論，以使當事人知曉。
第五，加大對當事人訴訟權利的保障力度。對於審判委員會成員作為合議庭成員共同參與案件審理的，人民法院通過履行告知程序，告知當事人享有的訴訟權利，如是否申請回避等。審判委員會對法律適用問題作出決定後，在裁判文書上，附加說明。
結語
基於對公平正義的永恒追求，改革永遠在路上，對於兩部有交叉內容的法律而言更是如此。審級製度是訴訟製度設置的基礎，審判組織事關法院審判工作的正當性，二者的重要性不言而喻。但在這過程中，不能忽視作為製度核心的“人”——法官的重要性。無論是兩審終審，還是一審終審，一位具有較高理論素養、豐富審判經驗、居中裁判的法官都是案件得以公平審理的保障。無論是作為“金字塔”塔基中的基層人民法院的法官，還是更高層級法院的法官，其素質事關審判的質量，也決定了是否能真正解決糾紛、做到案結事了。因此，在改革與製度運行的過程中，應更加注重法官能力的培養與法官作用的發揮。加強法官培訓，提升法官能力與素質；落實法官保障機製，保障法官依法履職；員額向基層法院傾斜，助力法官職業夢想的實現；合理設置考核措施，鼓勵法官努力工作，讓每位參與訴訟的當事人都真正感受到公平正義，感受到法律（法官）的威嚴與溫情。