原刊於《信報》2002年5月14日
高官問責與中共新政治文化
總理溫家寶最近主持召開國務院常務會議，對中石油川東鑽探公司去年12月井噴事故、北京密雲縣今年元宵燈會人員傷亡事故和吉林省吉林市中百商業大廈特大火災事故作出處理決定，同意中石油公司總經理引咎辭職。隨後，密雲縣縣長和吉林市市長也先後辭去職務。這些舉動已經受到海內外的注意，可說是一片叫好聲，認為這是高官問責製的開端。
無疑，這些舉動和胡錦濤、溫家寶新領導層所要樹立的“親民”形象是一致的。高官問責的做法是從“非典”事件中北京市市長孟學農和衛生部部長張文康辭職開始的。當時很多人認為這樣做可能是出於來自國內外的政治壓力，隻是一種權宜之計。不過對上述事件的處理方式表明，高官問責不僅延續了下來，而且開始體現在製度層麵。隨著這些事件的發生，中共中央的《黨政領導幹部辭職暫行規定》也隨之開始實施。
高官責任製可以說是國務院機構改革的延續。中國政治改革的重點一直是機構改革。從70年代末期到現在，國務院機構改革已經經歷了二十多年，其中，以前總理朱鎔基1998年的改革最為激進。盡管朱鎔基的機構改革並沒有像當時所設想的那樣得以完成，但經過那次改革，中國大體上確立了一個合理的官僚體係，來適應全球化和市場經濟的需要。就是說，大體的構架已經定型，除了進行一些逐步的調整以外，機構不可能無限度地精簡下去了。
但這不是說，國務院係統的改革就已經完成了。溫家寶新政府形成以來，機構上的調整並不大。如何深化改革？溫家寶顯然已經找到了新的改革動力。機構改革的目標是建立一個合理和理性的構架，是“硬體”。有了這個硬體之後，還需要“軟體”，即新的行政文化或者官僚文化。沒有這樣一種文化，無論有怎樣的“硬體”，行政體製的有效運作還是不可能的。從這個方麵來說，培養一種新文化和機構改革一樣重要，但比機構改革更困難。
不過，在中國的政治體製內，人們對能否建立一種真正行之有效的高官問責製不可以抱太高的希望，因為新領導層在這樣做的時候，麵臨著很大的製度性製約。從世界各國經驗來看，我們可以把高官問責分為三個互相關聯但又較為獨立的方麵，即行政責任、政治責任和法律責任。
目前，溫家寶政府所能做到的也就是行政責任。大多辭職的都是政府官員，即部長、市長和縣長，他們不是黨委書記。黨委書記是實際上的一把手。當事故發生後，各級黨委書記又是如何呢？至今還沒有黨委書記負責的例子。中國盡管有些選舉，但所有重要的幹部都是上級任命的。下級政府官員應當負責，那麽黨的上級官員要不要負責？從更深一層意義來說，要不要實行政黨責任製？中國是一黨執政，沒有反對黨來監督和製約，但這並不是說，執政黨不用負任何責任了。黨的官員以及黨所任命的官員有責任，那麽執政黨有沒有責任呢？答案是顯然的。隻有當各級黨委對事故負責的時候，隻有當執政黨也成為責任的一部分以後，政治責任製才可以開始。很明顯，政治責任製還遠遠不能提到議事日程上。
法律責任也還很遙遠。黨政官員如果觸犯法律如腐敗、瀆職等，當然要負法律責任。但如果是責任事故呢？有沒有因為重大責任事故而辭職的高官進入法律程序的？至今在高官中間還沒有出現。一些事故造成很多人的死亡，可是這些事故從來就沒有進入法律程序。沒有法律作為最後的製度根據，高官問責製就不牢靠，因為隻有法律才是各種製度的最後依託。
要培養一種高官問責的新文化，必須從所有這些製度麵入手。行政責任製可能是個出發點，因為從目前的情況看，要和其他兩個方麵一起來做沒有現實性。這裏有兩個現實的原因。第一，中國盡管已經從計劃經濟體製轉型到國家規製型（regtory）體製，但是這個體製還遠非完善。從很大程度上說，這個轉型隻是在觀念層麵上已經完成，從體製上還有很長的路要走。例如很多事故的發生，常常是因為廠房設備不夠標準，這既包括某一“產品”的質量，也包括管理該“產品”的條規。這實際上和行政責任並不相關，光憑行政責任製是解決不了這些問題的，需要更為基本的規製建設，而中國的規製建設還很落後。
從政治方麵來說，名副其實的責任製需要民主政治來配合。現在所實行的體製基本上還是一種隻向上而不向下負責的體製。這些官員的辭職或者是因為上級領導的決定，或者是受上級領導的壓力。有多少辭職案例來自官員的“自覺”？來自上級的壓力是因人而異的，一些領導這樣做，另一些領導也有可能不這樣做。來自上級的壓力也經常受其他因素的製約，如關係網絡的影響。如果和上層關係好，那麽就不用履行責任。這種案例在中國屢見不鮮。
一種新政治文化的形成需要自下而上的壓力。沒有一種能夠保證官員向人民負責的機製，各級官員就不會有有效的動力機製向人民負責。這種機製的出現隻有靠政治改革才能達成。
原刊於《信報》2004年4月25日
四中全會與黨、政、軍關係的變化
高官問責與中共新政治文化
總理溫家寶最近主持召開國務院常務會議，對中石油川東鑽探公司去年12月井噴事故、北京密雲縣今年元宵燈會人員傷亡事故和吉林省吉林市中百商業大廈特大火災事故作出處理決定，同意中石油公司總經理引咎辭職。隨後，密雲縣縣長和吉林市市長也先後辭去職務。這些舉動已經受到海內外的注意，可說是一片叫好聲，認為這是高官問責製的開端。
無疑，這些舉動和胡錦濤、溫家寶新領導層所要樹立的“親民”形象是一致的。高官問責的做法是從“非典”事件中北京市市長孟學農和衛生部部長張文康辭職開始的。當時很多人認為這樣做可能是出於來自國內外的政治壓力，隻是一種權宜之計。不過對上述事件的處理方式表明，高官問責不僅延續了下來，而且開始體現在製度層麵。隨著這些事件的發生，中共中央的《黨政領導幹部辭職暫行規定》也隨之開始實施。
高官責任製可以說是國務院機構改革的延續。中國政治改革的重點一直是機構改革。從70年代末期到現在，國務院機構改革已經經歷了二十多年，其中，以前總理朱鎔基1998年的改革最為激進。盡管朱鎔基的機構改革並沒有像當時所設想的那樣得以完成，但經過那次改革，中國大體上確立了一個合理的官僚體係，來適應全球化和市場經濟的需要。就是說，大體的構架已經定型，除了進行一些逐步的調整以外，機構不可能無限度地精簡下去了。
但這不是說，國務院係統的改革就已經完成了。溫家寶新政府形成以來，機構上的調整並不大。如何深化改革？溫家寶顯然已經找到了新的改革動力。機構改革的目標是建立一個合理和理性的構架，是“硬體”。有了這個硬體之後，還需要“軟體”，即新的行政文化或者官僚文化。沒有這樣一種文化，無論有怎樣的“硬體”，行政體製的有效運作還是不可能的。從這個方麵來說，培養一種新文化和機構改革一樣重要，但比機構改革更困難。
不過，在中國的政治體製內，人們對能否建立一種真正行之有效的高官問責製不可以抱太高的希望，因為新領導層在這樣做的時候，麵臨著很大的製度性製約。從世界各國經驗來看，我們可以把高官問責分為三個互相關聯但又較為獨立的方麵，即行政責任、政治責任和法律責任。
目前，溫家寶政府所能做到的也就是行政責任。大多辭職的都是政府官員，即部長、市長和縣長，他們不是黨委書記。黨委書記是實際上的一把手。當事故發生後，各級黨委書記又是如何呢？至今還沒有黨委書記負責的例子。中國盡管有些選舉，但所有重要的幹部都是上級任命的。下級政府官員應當負責，那麽黨的上級官員要不要負責？從更深一層意義來說，要不要實行政黨責任製？中國是一黨執政，沒有反對黨來監督和製約，但這並不是說，執政黨不用負任何責任了。黨的官員以及黨所任命的官員有責任，那麽執政黨有沒有責任呢？答案是顯然的。隻有當各級黨委對事故負責的時候，隻有當執政黨也成為責任的一部分以後，政治責任製才可以開始。很明顯，政治責任製還遠遠不能提到議事日程上。
法律責任也還很遙遠。黨政官員如果觸犯法律如腐敗、瀆職等，當然要負法律責任。但如果是責任事故呢？有沒有因為重大責任事故而辭職的高官進入法律程序的？至今在高官中間還沒有出現。一些事故造成很多人的死亡，可是這些事故從來就沒有進入法律程序。沒有法律作為最後的製度根據，高官問責製就不牢靠，因為隻有法律才是各種製度的最後依託。
要培養一種高官問責的新文化，必須從所有這些製度麵入手。行政責任製可能是個出發點，因為從目前的情況看，要和其他兩個方麵一起來做沒有現實性。這裏有兩個現實的原因。第一，中國盡管已經從計劃經濟體製轉型到國家規製型（regtory）體製，但是這個體製還遠非完善。從很大程度上說，這個轉型隻是在觀念層麵上已經完成，從體製上還有很長的路要走。例如很多事故的發生，常常是因為廠房設備不夠標準，這既包括某一“產品”的質量，也包括管理該“產品”的條規。這實際上和行政責任並不相關，光憑行政責任製是解決不了這些問題的，需要更為基本的規製建設，而中國的規製建設還很落後。
從政治方麵來說，名副其實的責任製需要民主政治來配合。現在所實行的體製基本上還是一種隻向上而不向下負責的體製。這些官員的辭職或者是因為上級領導的決定，或者是受上級領導的壓力。有多少辭職案例來自官員的“自覺”？來自上級的壓力是因人而異的，一些領導這樣做，另一些領導也有可能不這樣做。來自上級的壓力也經常受其他因素的製約，如關係網絡的影響。如果和上層關係好，那麽就不用履行責任。這種案例在中國屢見不鮮。
一種新政治文化的形成需要自下而上的壓力。沒有一種能夠保證官員向人民負責的機製，各級官員就不會有有效的動力機製向人民負責。這種機製的出現隻有靠政治改革才能達成。
原刊於《信報》2004年4月25日
四中全會與黨、政、軍關係的變化