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官場文化與潛規則/道破天機 作者：淨素道人 投票推薦 加入書簽 留言反饋
中國的紅頭文件究竟有多少?無法做出確切的統計。通常，法律、法規並不能一經發布就能自動實施，而要經由紅頭文件的傳達、指示和督促。與其說行政執法行為大部分是依據法律法規作出，莫如說紅頭文件成了政府行政的主要依據。處於“下位法”的紅頭文件反過來“推動”了處於上位法的法律法規是實施，這已成為中國中國法治現狀的一個悖論。
紅頭文件在政府行政中的地位如此顯赫，以至於製作和發布紅頭文件成為普遍的行政方式和習慣，紅頭文件的層層發布、傳達成為政府行政的日常風景，各級政府熱衷於以發布紅頭文件取代法律法規的權威。本來屬於法律執行的範疇，卻頻繁通過紅頭文件“三令五申”，法律規範反而喪失了“令行禁止”的執行力。
紅頭文件主要是在政府內部流傳，製定時一般不需要徵求公民意見，內容也不為社會普遍知情。與法律法規相比，紅頭文件的製定主體、製定程序以及內容等等，都是不夠規範、過於封閉、一相情願的，加上數量巨大，紅頭文件極易互相衝突、打架、愈越法律法規的規定，進而損害公共利益和公眾合法權益，產生“低級執法”、“劣質行政”、“執法擾民”等不作為、亂作為現象。
紅頭文件的泛濫，特別是其存在的違法違規隱患，已經引起立法機關和社會各界的廣泛關注。一些相關的法律規定，紅頭文件一律不得設定任何形式的行政處罰或行政許可。在一些地方立法中，也要求紅頭文件公開化，提高透明度，並定期清理。所有這些立法努力，都旨在建立對紅頭文件的審查和和備案監督製度，從源頭上竭製紅頭文件的泛濫。
不過在現實生活中，對紅頭文件的審查監督依然困難重重，濫發紅頭文件之勢並沒有得到根本控製。顯而易見，當法律的實施需要紅頭文件“啟動”時，由法律法規甚至政府的紅頭文件來竭製紅頭文件，就無法避免先天的局限性，成為難以操作的不合時宜之舉。
要根治紅頭文件泛濫的現象，固然需要規範紅頭文件的製定主體、製定程序以及內容等等，但更為關鍵的是改變“紅頭文件的生產機製”。政府通過製定紅頭文件來實施法律法規，這種狀況本身就說明政府對法律法規具有主導和支配地位。由於缺乏有效的製約機製，政府部門可以任意決定法律法規是否實施、如何實施，而不是由法律法規指導政府行為，這是紅頭文件泛濫成災的根本原因所在。因此，建立監督政府權力的強力體製，賦予公民監督政府行為的有效權利，使政府承擔起應有的法律責任，對於紅頭文件的製定，有著更為深遠的意義。
在我國，長期以來形成的“官本位”思想的後遺症嚴重，權大於法等理念依然存在人們的腦海裏。在一些基層行政官員那裏更是根深蒂固，盤根錯節，即使依法治國成了國策，也有人充耳不聞，視而不見，依舊我行我素，你下你的判決書，我發我的紅頭文件，根本不把司法判決放在眼裏，實質上是不尊重國家的司法尊嚴。
由此帶來的“惡果”起碼有兩個：一是損害了當事人的合法權利;二是損害了司法權威，使老百姓對整個司法製度的信心大為縮減，也就是說人們不相信司法了，從而轉向通過其他途徑解決問題。要麽就是違法去解決，通過行賄等其他方式解決;要麽就是直接抗拒法律，不服法、不配合執法。
司法活動歷來被視為社會正義的最後一道防線，當司法沒有權威或者權威正在逐漸削弱漸趨沒落的時候，意味著最後這道防線必將消失或者形同虛設。就象一場球賽，很難想像裁判要是沒有權威，要是吹響的哨聲或者打出的手勢被運動員置之不理，要是裁判在執行裁判權時，會受到運動員的圍攻，一場球賽還將如何進行?從這個角度講，隻有法律的權威樹立起來了，法製社會才能實現有序運轉，和諧社會的構建才不會變成一句空話。
在現行體製下，要徹底解決司法權與行政權的衝突，僅僅靠司法權威顯然是不夠的，必須有第三種權力的介入。由於我國屬於大陸法係，法官不能通過創建新的法律來製止紅頭文件這種行為。這樣一來，司法權和行政權既不迎麵相遇，又不互相製約，使這場司法權和行政權的衝突很難徹底解決。第三種力量就是立法權。隻有立法權的介入，才會打破這個僵局。因為根據憲法和地方人大組織法的規定，公民有權向國家權力機關提出對任何國家機關及其工作人員違法和不當行使職權的控告、申訴和批評，憲法並未就公民的這種權利作任何範圍的限製。既然公民有此權利，那麽人大就有職責來保障這一憲法權利的實現。隻有如此，才能保護依法行政不偏離正軌，紅頭文件不再越位。以紅頭文件抗衡司法判決書的事件才可能絕跡。
16.8 關於集團訴訟問題
集團訴訟是指處於相同情況的、有相同利害關係的人臨時組織的集合體作為訴訟主體，並由其代表人進行訴訟活動的一種訴訟製度。集團訴訟中不僅一方當事人人數眾多，而且訴訟標的相同或者屬於同一類。
集團訴訟最大的問題就是內部組織的“團結”。成功的集團訴訟要求參與訴訟的當事人必須有統一的意誌和利益。要想維權成功，需要很多人，至少要有一個堅定的領導者。而且，受益者要有對領導者的獎勵製度。受益者要認識到，沒有這個領導者，他們就根本不可能獲得成功。一定的獎勵製度，是推動維權成功的根本保證;最值得借鑑的地方在於：在維權中應該建立反搭便車機製，隻要成功了，就要給維權代表一定的獎勵，如果成功都不獎勵，誰還會去做“活雷鋒”?
紅頭文件在政府行政中的地位如此顯赫，以至於製作和發布紅頭文件成為普遍的行政方式和習慣，紅頭文件的層層發布、傳達成為政府行政的日常風景，各級政府熱衷於以發布紅頭文件取代法律法規的權威。本來屬於法律執行的範疇，卻頻繁通過紅頭文件“三令五申”，法律規範反而喪失了“令行禁止”的執行力。
紅頭文件主要是在政府內部流傳，製定時一般不需要徵求公民意見，內容也不為社會普遍知情。與法律法規相比，紅頭文件的製定主體、製定程序以及內容等等，都是不夠規範、過於封閉、一相情願的，加上數量巨大，紅頭文件極易互相衝突、打架、愈越法律法規的規定，進而損害公共利益和公眾合法權益，產生“低級執法”、“劣質行政”、“執法擾民”等不作為、亂作為現象。
紅頭文件的泛濫，特別是其存在的違法違規隱患，已經引起立法機關和社會各界的廣泛關注。一些相關的法律規定，紅頭文件一律不得設定任何形式的行政處罰或行政許可。在一些地方立法中，也要求紅頭文件公開化，提高透明度，並定期清理。所有這些立法努力，都旨在建立對紅頭文件的審查和和備案監督製度，從源頭上竭製紅頭文件的泛濫。
不過在現實生活中，對紅頭文件的審查監督依然困難重重，濫發紅頭文件之勢並沒有得到根本控製。顯而易見，當法律的實施需要紅頭文件“啟動”時，由法律法規甚至政府的紅頭文件來竭製紅頭文件，就無法避免先天的局限性，成為難以操作的不合時宜之舉。
要根治紅頭文件泛濫的現象，固然需要規範紅頭文件的製定主體、製定程序以及內容等等，但更為關鍵的是改變“紅頭文件的生產機製”。政府通過製定紅頭文件來實施法律法規，這種狀況本身就說明政府對法律法規具有主導和支配地位。由於缺乏有效的製約機製，政府部門可以任意決定法律法規是否實施、如何實施，而不是由法律法規指導政府行為，這是紅頭文件泛濫成災的根本原因所在。因此，建立監督政府權力的強力體製，賦予公民監督政府行為的有效權利，使政府承擔起應有的法律責任，對於紅頭文件的製定，有著更為深遠的意義。
在我國，長期以來形成的“官本位”思想的後遺症嚴重，權大於法等理念依然存在人們的腦海裏。在一些基層行政官員那裏更是根深蒂固，盤根錯節，即使依法治國成了國策，也有人充耳不聞，視而不見，依舊我行我素，你下你的判決書，我發我的紅頭文件，根本不把司法判決放在眼裏，實質上是不尊重國家的司法尊嚴。
由此帶來的“惡果”起碼有兩個：一是損害了當事人的合法權利;二是損害了司法權威，使老百姓對整個司法製度的信心大為縮減，也就是說人們不相信司法了，從而轉向通過其他途徑解決問題。要麽就是違法去解決，通過行賄等其他方式解決;要麽就是直接抗拒法律，不服法、不配合執法。
司法活動歷來被視為社會正義的最後一道防線，當司法沒有權威或者權威正在逐漸削弱漸趨沒落的時候，意味著最後這道防線必將消失或者形同虛設。就象一場球賽，很難想像裁判要是沒有權威，要是吹響的哨聲或者打出的手勢被運動員置之不理，要是裁判在執行裁判權時，會受到運動員的圍攻，一場球賽還將如何進行?從這個角度講，隻有法律的權威樹立起來了，法製社會才能實現有序運轉，和諧社會的構建才不會變成一句空話。
在現行體製下，要徹底解決司法權與行政權的衝突，僅僅靠司法權威顯然是不夠的，必須有第三種權力的介入。由於我國屬於大陸法係，法官不能通過創建新的法律來製止紅頭文件這種行為。這樣一來，司法權和行政權既不迎麵相遇，又不互相製約，使這場司法權和行政權的衝突很難徹底解決。第三種力量就是立法權。隻有立法權的介入，才會打破這個僵局。因為根據憲法和地方人大組織法的規定，公民有權向國家權力機關提出對任何國家機關及其工作人員違法和不當行使職權的控告、申訴和批評，憲法並未就公民的這種權利作任何範圍的限製。既然公民有此權利，那麽人大就有職責來保障這一憲法權利的實現。隻有如此，才能保護依法行政不偏離正軌，紅頭文件不再越位。以紅頭文件抗衡司法判決書的事件才可能絕跡。
16.8 關於集團訴訟問題
集團訴訟是指處於相同情況的、有相同利害關係的人臨時組織的集合體作為訴訟主體，並由其代表人進行訴訟活動的一種訴訟製度。集團訴訟中不僅一方當事人人數眾多，而且訴訟標的相同或者屬於同一類。
集團訴訟最大的問題就是內部組織的“團結”。成功的集團訴訟要求參與訴訟的當事人必須有統一的意誌和利益。要想維權成功，需要很多人，至少要有一個堅定的領導者。而且，受益者要有對領導者的獎勵製度。受益者要認識到，沒有這個領導者，他們就根本不可能獲得成功。一定的獎勵製度，是推動維權成功的根本保證;最值得借鑑的地方在於：在維權中應該建立反搭便車機製，隻要成功了，就要給維權代表一定的獎勵，如果成功都不獎勵，誰還會去做“活雷鋒”?