第五編 現代史 第二十章 國民政府的政治
你一定愛讀的極簡中國史 作者：呂思勉 投票推薦 加入書簽 留言反饋
政治製度，是沒有絕對的好壞的，要視乎其運用之如何。民國肇建，本係仿效歐、美成例，行三權分立之製：以國會司立法，並監督政府；以大理院以下的法院掌司法；以國務院掌行政的。因國民未能行使政權，遂至為野心家所利用。紀綱不立，政爭時起。國事紊亂，外患迭乘，中山先生鑒於革命之尚未成功，乃有以國民造黨，以黨建國，以黨治國，然後還付之於國民之議。
中山先生的革命方略，是分軍政、訓政、憲政三時期的。軍政時期，由黨取得政權。訓政時期，代國民行使。經過此時期後，將政權還付國民，則入於憲政時期。在訓政時期中，代人民行使政權的是國民黨；行使治權的，則是國民政府。政綱和政策，發動於國民黨，由國民政府執行之。二者之間，則以政治會議為連鎖。
國民黨的組織，以全國代表大會，為最高機關。在閉會期間，則其權力屬於中央執行委員會，而以中央監察委員會監察之。注995次於全國的，為省和特別市，未改省而與省相等的區域，及海北總支部。再次則縣及重要市鎮和國外支部。更次則區與區分部及國外分部。都以其代表或全體大會為最高機關。平時則權力屬於執行委員會，而以監察委員監察之。亦與中央黨部同。黨部不直接幹預政治，然對於同級政府的施政方針或政治有疑義時，得請其改正、解釋，或呈請上級執行委員會，轉請其上級政府辦理。所以黨的監督權，是兼及於行政的。
國民政府初成立時，設委員若幹人，推一人為主席，若幹人為常務委員。其下分設各部。十七年，十月，公布《組織法》。行政、立法、司法、考試、監察五院，次第成立。各部均屬行政院。注996司法則改前此的四級三審製為三級。注997二十一年，五月，國民會議開會，製定訓政時期的約法。其後又經中央執行委員修正。注998於是國民政府的組織，亦隨而變更。設主席一人，委員二十四至三十六人。各院皆設院長及副院長，均由中央執行委員會選任。主席不負實際政治責任。五權由各院分別行使。惟遇院與院間不能解決的事務，則由主席團解決之。主席並對外代表中華民國。此外直屬於國民政府的，還有軍事委員會、訓練總監部、參謀本部、軍事參議院、全國經濟委員會、建設委員會等。
地方製度，民國以來，還是沿襲前代的省製的。但廢去府直隸州廳，而成為初級製。民國初元，各省的軍民長官，稱為都督和民政長。三年，改稱將軍、巡按使。六年，又改稱督軍、省長。統轄幾省軍事的，又有巡閱使、經略使等名目。裁兵議起，則督軍改稱督理或督辦軍務善後事宜。省與縣之間，又曾設立道尹。國民政府所頒布的《省政府組織法》，亦取委員製。以一人為主席。其下分設民政、財政、教育、建設、實業各廳，廳長即就委員中任命。首都及人口百萬以上，或政治經濟有特殊情形的為特別市，與省同屬行政院。注999其人口在三十萬以上，或在二十萬以上，而營業、土地等稅占全收入之半數以上的，則為普通市，不屬縣而直隸於省。市設市長，縣設縣長，其下都分設各局，以理庶政。未能設縣的地方，則立設治局，置局長。其交通便利，或向來自治較有成績之地，則設縣政建設實驗區。其區域或一縣或合數縣不定。得設立區公署。不設道尹，惟近年蘇、皖、贛、鄂等省，設立行政督察專員。
縣在建國大綱中，本定為自治單位，其下分為若幹區。區之下為鄉鎮。鎮之下為閭，閭之下為鄰。鄰五家。閭五鄰。鄉指村莊，鎮指街市，大約在百戶以上，注1000而不得超過千戶。全縣分十區至五十區。區及鄉鎮，各設公所。區長、鄉長、鎮長，本應由人民選舉；但在未實行前，區長得由民政廳就考試合格人員中委任；鄉、鎮長由人民加倍選出，由縣長擇任。閭、鄰長則都由民選。市以二十閭為坊，十坊為區，亦有區長、坊長，閭、鄰長及區坊公所。區、坊、鄉、鎮，亦各有監察委員。到一縣的區長都由民選時，即得成立縣參議會。
以上所說，都係訓政時期的辦法。國民政府的政治，是以人民自治為目的的。所以到一縣自治完成之後，其人民即得行使選舉、罷免、創製、複決四權，縣長由人民選舉，並得選出國民代表一人，組織代表會，參與中央政事。一省的縣都完成自治時，即為憲政開始。省長亦由人民選舉。全國有過半數省份，達到憲政開始時期，則開國民大會，決定憲法頒布。憲法頒布之後，中央統治權歸國民大會行使，——即國民大會，對中央政府官吏，有選舉、罷免之權；對中央法律，有創製複決之權——是為憲政告成。全國國民，即依憲法行大選舉。國民政府，於選擇完畢後三個月解職，授權於民選的政府，是為建國的大功告成。
以上所說，為國民政府施政的綱領。至於目前的政務，則最要的，自然要推軍財兩端。民國的軍製，本以師為單位，合若幹師，則稱軍。國民政府北伐時，曾合所有的軍隊，編為四集團軍。十八年的編遣會議，全國定設六十五師。但其後編遣迄未能就緒。兵製之壞，由於召募烏合。所以軍人程度不一，而散遣之後，亦往往無家可歸。二十年，六月，國民政府頒布《兵役法》。常備兵役，分為現役、續役、正役三種。民年二十至二十五，得為現役兵，期限三年，退為正役兵六年。再退則為續役，至年四十歲止。其年自十八至四十五，不服常備兵役的，則服國民兵役。平時受規定的軍事教育。戰時由國民政府以命令征集。海軍，當民國初年，曾按江防、海防，分為第一第二隊艦。護法戰起分裂。十八年編遣會議，議決海軍重行編製，乃複歸於統一。空軍起於民國以來，北京政府即設立航空署。國民政府，亦經設立，直隸於軍政部。我國陸軍，苦於兵多而不能戰；海、空軍則為力甚微，殊不足以禦外侮，這是我國民不可不亟思努力的。
財政本苦竭蹶，而自帝製運動以後，中央威權失墜，各省多不解款，遂致專恃借債，以資彌補。歐戰以前，所舉最大的債，為善後大借款，已見第五章。歐戰期間，各國無暇顧及東方，則專借日債。自九年以後，並日債亦不能借，則專借內債。國民政府，將中央和地方的稅款劃清。中央重要的收入，為關稅、鹽稅、統稅、注1001煙酒稅、印花稅、礦稅等。田賦劃歸地方，和契稅、營業稅等，同為地方重要收入。病商的厘金，已於二十年裁撤。二十三年，又開財政會議。限製田賦的附捐。並通令各省，裁撤苛捐雜稅。預算亦在厲行。但在目前，收支還未能適合，時時靠內債以資補苴（ju），其為數亦頗巨。
【注釋】
注995 中央執行委員會，每半年至少應開大會一次。平時則互選常務委員若幹人，以執行職務。
注996 現設內政、外交、軍政、海軍、財政、實業、教育、交通、鐵道、司法行政十部；蒙藏、僑務、禁煙、勞工四委員會。
注997 四級，謂初級、地方、高等審判廳及大理院。三審，謂同一案件，隻能經過三級法院審判。如初審在第一級，則上訴終於第三級。現製則分地方法院、高等法院、最高法院三級，較為名實相符。
注998 第三屆第五次、第四屆第一次全體大會。
注999 但係省政府所在地者，仍屬於省。
注1000 不滿百戶的，可以互相聯合。
注1001 卷煙、麥粉、棉紗、火柴、水泥、薰煙、啤酒、洋酒各項，即貨物稅的改變。
中山先生的革命方略，是分軍政、訓政、憲政三時期的。軍政時期，由黨取得政權。訓政時期，代國民行使。經過此時期後，將政權還付國民，則入於憲政時期。在訓政時期中，代人民行使政權的是國民黨；行使治權的，則是國民政府。政綱和政策，發動於國民黨，由國民政府執行之。二者之間，則以政治會議為連鎖。
國民黨的組織，以全國代表大會，為最高機關。在閉會期間，則其權力屬於中央執行委員會，而以中央監察委員會監察之。注995次於全國的，為省和特別市，未改省而與省相等的區域，及海北總支部。再次則縣及重要市鎮和國外支部。更次則區與區分部及國外分部。都以其代表或全體大會為最高機關。平時則權力屬於執行委員會，而以監察委員監察之。亦與中央黨部同。黨部不直接幹預政治，然對於同級政府的施政方針或政治有疑義時，得請其改正、解釋，或呈請上級執行委員會，轉請其上級政府辦理。所以黨的監督權，是兼及於行政的。
國民政府初成立時，設委員若幹人，推一人為主席，若幹人為常務委員。其下分設各部。十七年，十月，公布《組織法》。行政、立法、司法、考試、監察五院，次第成立。各部均屬行政院。注996司法則改前此的四級三審製為三級。注997二十一年，五月，國民會議開會，製定訓政時期的約法。其後又經中央執行委員修正。注998於是國民政府的組織，亦隨而變更。設主席一人，委員二十四至三十六人。各院皆設院長及副院長，均由中央執行委員會選任。主席不負實際政治責任。五權由各院分別行使。惟遇院與院間不能解決的事務，則由主席團解決之。主席並對外代表中華民國。此外直屬於國民政府的，還有軍事委員會、訓練總監部、參謀本部、軍事參議院、全國經濟委員會、建設委員會等。
地方製度，民國以來，還是沿襲前代的省製的。但廢去府直隸州廳，而成為初級製。民國初元，各省的軍民長官，稱為都督和民政長。三年，改稱將軍、巡按使。六年，又改稱督軍、省長。統轄幾省軍事的，又有巡閱使、經略使等名目。裁兵議起，則督軍改稱督理或督辦軍務善後事宜。省與縣之間，又曾設立道尹。國民政府所頒布的《省政府組織法》，亦取委員製。以一人為主席。其下分設民政、財政、教育、建設、實業各廳，廳長即就委員中任命。首都及人口百萬以上，或政治經濟有特殊情形的為特別市，與省同屬行政院。注999其人口在三十萬以上，或在二十萬以上，而營業、土地等稅占全收入之半數以上的，則為普通市，不屬縣而直隸於省。市設市長，縣設縣長，其下都分設各局，以理庶政。未能設縣的地方，則立設治局，置局長。其交通便利，或向來自治較有成績之地，則設縣政建設實驗區。其區域或一縣或合數縣不定。得設立區公署。不設道尹，惟近年蘇、皖、贛、鄂等省，設立行政督察專員。
縣在建國大綱中，本定為自治單位，其下分為若幹區。區之下為鄉鎮。鎮之下為閭，閭之下為鄰。鄰五家。閭五鄰。鄉指村莊，鎮指街市，大約在百戶以上，注1000而不得超過千戶。全縣分十區至五十區。區及鄉鎮，各設公所。區長、鄉長、鎮長，本應由人民選舉；但在未實行前，區長得由民政廳就考試合格人員中委任；鄉、鎮長由人民加倍選出，由縣長擇任。閭、鄰長則都由民選。市以二十閭為坊，十坊為區，亦有區長、坊長，閭、鄰長及區坊公所。區、坊、鄉、鎮，亦各有監察委員。到一縣的區長都由民選時，即得成立縣參議會。
以上所說，都係訓政時期的辦法。國民政府的政治，是以人民自治為目的的。所以到一縣自治完成之後，其人民即得行使選舉、罷免、創製、複決四權，縣長由人民選舉，並得選出國民代表一人，組織代表會，參與中央政事。一省的縣都完成自治時，即為憲政開始。省長亦由人民選舉。全國有過半數省份，達到憲政開始時期，則開國民大會，決定憲法頒布。憲法頒布之後，中央統治權歸國民大會行使，——即國民大會，對中央政府官吏，有選舉、罷免之權；對中央法律，有創製複決之權——是為憲政告成。全國國民，即依憲法行大選舉。國民政府，於選擇完畢後三個月解職，授權於民選的政府，是為建國的大功告成。
以上所說，為國民政府施政的綱領。至於目前的政務，則最要的，自然要推軍財兩端。民國的軍製，本以師為單位，合若幹師，則稱軍。國民政府北伐時，曾合所有的軍隊，編為四集團軍。十八年的編遣會議，全國定設六十五師。但其後編遣迄未能就緒。兵製之壞，由於召募烏合。所以軍人程度不一，而散遣之後，亦往往無家可歸。二十年，六月，國民政府頒布《兵役法》。常備兵役，分為現役、續役、正役三種。民年二十至二十五，得為現役兵，期限三年，退為正役兵六年。再退則為續役，至年四十歲止。其年自十八至四十五，不服常備兵役的，則服國民兵役。平時受規定的軍事教育。戰時由國民政府以命令征集。海軍，當民國初年，曾按江防、海防，分為第一第二隊艦。護法戰起分裂。十八年編遣會議，議決海軍重行編製，乃複歸於統一。空軍起於民國以來，北京政府即設立航空署。國民政府，亦經設立，直隸於軍政部。我國陸軍，苦於兵多而不能戰；海、空軍則為力甚微，殊不足以禦外侮，這是我國民不可不亟思努力的。
財政本苦竭蹶，而自帝製運動以後，中央威權失墜，各省多不解款，遂致專恃借債，以資彌補。歐戰以前，所舉最大的債，為善後大借款，已見第五章。歐戰期間，各國無暇顧及東方，則專借日債。自九年以後，並日債亦不能借，則專借內債。國民政府，將中央和地方的稅款劃清。中央重要的收入，為關稅、鹽稅、統稅、注1001煙酒稅、印花稅、礦稅等。田賦劃歸地方，和契稅、營業稅等，同為地方重要收入。病商的厘金，已於二十年裁撤。二十三年，又開財政會議。限製田賦的附捐。並通令各省，裁撤苛捐雜稅。預算亦在厲行。但在目前，收支還未能適合，時時靠內債以資補苴（ju），其為數亦頗巨。
【注釋】
注995 中央執行委員會，每半年至少應開大會一次。平時則互選常務委員若幹人，以執行職務。
注996 現設內政、外交、軍政、海軍、財政、實業、教育、交通、鐵道、司法行政十部；蒙藏、僑務、禁煙、勞工四委員會。
注997 四級，謂初級、地方、高等審判廳及大理院。三審，謂同一案件，隻能經過三級法院審判。如初審在第一級，則上訴終於第三級。現製則分地方法院、高等法院、最高法院三級，較為名實相符。
注998 第三屆第五次、第四屆第一次全體大會。
注999 但係省政府所在地者，仍屬於省。
注1000 不滿百戶的，可以互相聯合。
注1001 卷煙、麥粉、棉紗、火柴、水泥、薰煙、啤酒、洋酒各項，即貨物稅的改變。