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唐代官製又分為中央官製和地方官製
1.中央官製有：
一、宰相製度：
《舊五代史；職官誌》：“自隋唐以來，三公（太尉、司徒、司空）無職事，自非親
王不恒置，於宰臣為加官，無單置者。、、”真宰相為三省長官：尚書令、仆射，侍中、中書
令。太宗以後以其他官職加“參知政事”、“參知機密”之類名號預宰相之事，後多出一
“同中書門下三品”的名號同知宰相之事，後又與“同中書門下平章事”成為固定的宰相
名號。資曆最淺者為“同平章事”。開元十一年（723），張說改政事堂為中書門下。諸
宰相中有一秉筆者，稱為“執政事筆”，為首席。三師：太師、太傅、太保。三公：太尉
、司徒、司空。皆為正一品。《唐六典》卷一：“三師非道德崇重則不居其位，無其人則
闕之，故近代以來多為贈官，皇朝因之。其或親王拜者，存其名位耳。”唐代宰相或藩鎮
代三公之職，以太尉為最重（上公）。功臣可授太傅、太保，太尉隻為贈官。《春明退朝
錄》載節度使加官，皆自檢校太傅升太尉，太尉遷太師。使相：出使在外掛職宰相者。安
史之亂後，節度使帶宰相職大增。後來表示地位和級別，與宰相職事無涉。
二、中樞機關：
兩省：中書省執掌軍國之政令，門下省執掌出納帝命，合稱為“兩省”。中書省：長
官為中書令（又稱西台右相、內史、紫微令、右相）二人，秩正三品；中書侍郎二人，秩
正四品上，負實際責任。大曆二年（767）後，中書令升正二品，中書侍郎正三品，多加
“同平章事”（《舊唐書；楊炎傳》）。中書舍人六人，秩正五品上，其中年資高者一人
為“閣老”，草詔進畫者為“知製誥”。中書舍人佐官有中書主書四人，從七品上；中書
主事四人，從八品下。另有通事舍人十六人，補闕、拾遺、諫議大夫各四人。門下省：長
官為侍中（又稱東台左相、納言、黃門監、左相）二人，秩正三品；門下侍郎（黃門侍郎）二人，秩正四品上。大曆後，侍中升正二品，不單授；門下侍郎正三品。天子八寶在門
下省，給事中四人，秩從五品上；佐官有錄事四人，從七品上，主事四人，從八品下。補
闕、拾遺、起居郎各二人，諫議大夫、城門郎、符寶郎各四人，典儀二人。起居郎從六品
上。散騎常侍：廣德二年（764）升正三品，左右各四員；多用於安排元老及罷政大臣，
以後成為散官。諫議大夫：貞元四年（788）分左右各四員，秩正五品上；後升正四品下。左右補闕各二人，從七品上；左右拾遺各二人，從八品上。門下省有弘文館；中書省有
集賢院和史館。弘文館藏書、教學，設大學士四人，學士八人，直學士十二人，校書郎四
人，從九品上。集賢院五品以上為學士，六品以下為直學士。門下省置城門郎四人，從六
品上；符寶郎四人，從六品上。中書省置通事舍人十六人，從六品上。
三、政務機關：
尚書省：都省為總辦公廳，下設六部二十四司。長官尚書令一員，正二品；左、右仆
射各一，秩從二品。左、右丞各一，左丞正四品上，右丞正四品下。六部升遷次序：工部
、禮部、刑部、戶部、兵部、吏部。六部長官尚書，秩正三品，副長官秩正四品，其餘皆
正四品下。每部轄四司，長官郎中；吏部郎中秩正五品上，其餘郎中從五品上；副長官員
外郎，皆從六品上。吏部四司：吏部司掌官員任命，司封司掌封贈爵位，司勳司掌驗授勳
級，考功司掌百官考課。戶部四司：戶部司掌州縣區劃、戶籍管理、授田征稅；度支司掌
預算收支，管理稅收使用；金部司掌財貨出納，倉部司掌穀物出納，均隻出具符契，由太
府寺、司農寺具體執行。禮部四司：禮部司掌禮樂、學校、衣冠、符印、表疏、圖書、冊
命、祥瑞、鋪設、百官宮人喪葬贈賻之數；祠部司掌祠祀祭享、僧道事務、天文醫藥；膳
部司掌祭品祭具、諸王蕃客供食；主客司掌北周、隋之後代及周邊各族朝見之禮。兵部四
司：兵部司掌兵馬名帳、武官階品及選授、兵馬調遣、屯駐、武舉及武官資曆檔案；職方
司掌天下地圖城隍鎮戍烽堠之數、辨其方國都鄙之遠近及四夷之歸化；駕部司掌邦國車乘
、天下傳驛廄牧官私牛馬簿籍；庫部司掌邦州之戎器儀仗。刑部四司：刑部司掌律法
，按覆天下奏獄。律以正刑定罪，令以設範立製，格以禁違正邪，式以軌物程事。都官司
掌奴婢、賤民、俘囚及其雪免。比部司掌天下收支審計。司門司掌天下諸門及關口出入往
來之籍簿，簽發過所、行牒、長籍。工部四司：工部司掌土木營造，指導少府、將作。屯
田司掌天下屯田等級收益之厘定及百官職田、公廨田。虞部司掌天下山澤苑囿、草木薪炭
、京城綠化、供頓田獵。水部司掌天下瀆陂池、溝洫河渠，為水利主管。
四、監察機關：禦史台：長官禦史大夫一員，從三品；禦史中丞二人，正五品上。會
昌二年（842），禦史大夫升正三品，禦史中丞正四品下。禦史台下屬三院：台院：侍禦
史四人，從六品下。令史、書令史、亭長、掌田為流外官。殿院：殿中侍禦史六人，從七
品上。察院：監察禦史十人，分察六部及地方州縣，秩正八品上。
五、事務機關：
有九寺、五監、諸衛、諸軍。九寺：長官為卿。太常卿正三品，其餘從三品；副長官
為少卿，太常少卿正四品上，其餘少卿從四品上。寺下設署，分上中下三級，上署令從七
品下，丞從八品下；中署令正八品上，丞正九品上；下署令正八品下，丞正九品下。太常
寺：設太常博士四人，從七品上；太祝六人，正九品上；奉禮郎二人，從九品上；協律郎
二人，正八品上。下設郊社署、太樂署、鼓吹署、太醫署、太卜署。太樂署有樂正八人，
從九品下；開元二年（714），京、都皆置內教坊使。鼓吹署亦有樂正四人，從九品下。
光祿寺：轄太官、珍饈、良醞、掌醢四署，用掌郊祀、朝宴之膳食供設。衛尉寺：轄武庫
、武器、守宮三署，各有監事一、二人，正九品上，掌儀仗、兵器、宮廷宿衛。宗正寺：
官員全為皇族，掌天子宗族譜牒及外戚事務。太仆寺：轄乘黃、典廄、典牧、車府四署，
掌天子、王公車馬養護選擇之事。唐代在各地設牧監畜養馬等家畜，上牧監從五品下，中
牧監正六品下，下牧監從六品下。大理寺：除卿、少卿、丞外，有大理正二人，從五品下
；司直六人，從六品上；評事十二人，從八品下；獄丞二人，秩從九品下。臚寺：掌典客
、司儀二署，典客署掌外來使節、四夷君長朝見之禮、收貢、回賜，並有掌客十五人，正
九品上。司儀署掌高官凶喪賻葬營墓之務。司農寺：掌上林、太倉、鉤盾、槁官四署。上
林署掌管果菜種植；鉤盾署掌柴炭禽畜；槁官署管糧油加工，太倉為國家糧食總管。各宮
苑總監一人，從五品下，副監從六品下；九成宮監亦同之。太府寺：轄京、都諸市署、左
、右藏署、常平署、瓊林、大盈庫。五監：國子監長官為祭酒，少府監、將作監長官均為
監，同為從三品；軍器監長官為軍器監，正四品上；都水監長官為都水使者，正五品上。
國子監副長官為司業，少府監、將作監副長官為少監，均從四品下；各監丞為從六品下，
主簿從七品下，錄事從九品上（國子監錄事從九品下）。國子監：設國子學，博士五人，
正五品上；助教五人，從六品上。太學，博士六人，正六品上；助教六人，從七品上。四
門館，博士六人，從七品上；助教六人，從八品上。少府監：轄中尚署，掌牋祀圭璧、天
子佩飾；左尚署，掌車乘製造；右尚署，掌鞍轡、紙筆等；織染署，掌冠冕、組綬、織紉
、染色，有染坊使；掌冶署，掌玉器、金屬器製作。各署、監還有監作，從九品下。將作
監：長官曆稱將作令、將作大匠、將作大監，掌土木營造之事。右校署，掌版築、塗泥、
粉刷；中校署，掌管竹、葛等器物製作，左校署，掌木器製作；甄官署，掌石器、陶器製
作。軍器監：有甲坊署、弩坊署，令皆正八品下。都水監：掌各地川澤、津梁、渠堰、陂
池之事。轄河渠署及諸監。
2.地方官製
一、道州縣地方行政職官，唐初依隋舊製，地方上有州（郡）、縣兩級。據《舊唐書
；地理誌》的記載，貞觀十三年（公元639年）全國有358州，1551縣。州縣均按其地位之
輕重，轄境之大小，戶口之多寡以及經濟開發水平之高低分為上、中、下三等。三萬戶以
上為上州，二萬戶以上為中州，二萬戶以下為下州；五千戶以上為上縣，二千戶以上為中
縣，一千戶以上為中下縣，其餘為下縣。近京之州稱輔州，京都所在縣名赤縣，京之旁邑
謂畿縣，此外還有雄、望、緊、上、中、下等級，一般也是按戶口多少而定的.州的長官
為刺史，唐玄宗天寶元年（公元742年），改州為郡，改刺史為太守。後複稱州，上州刺
史從三品，其下佐官有別駕1人，從四品下，長史1人，從五品上，司馬1人，從五品下，
錄事參軍事1人，從七品上，錄事2人，從九品下，此外還有司功、司倉、司戶、司田、司
兵、司法、司士等七曹參軍各1人，皆從七品下。又有市令、丞、文學、醫學博土等；中
、下州刺史皆正四品下，其下佐官仿上州，但不全置。別駕（中州不置）、長史、司馬稱
為“上佐”，唐製規定，凡刺史缺員或為親王兼領時，上佐可代行州事。但在一般情況下
，上佐並無具體職任，因其品高俸厚，又不親實務，故多用以優待宗室或安置閑散官員等
，所以白居易稱這類官為“送老官”。諸曹參軍分掌各州府的軍政、財政、刑法、農田以
及戶糧諸事務，稱為“判司”。諸曹“判司”由各州錄事參軍事統轄。未設司馬之州，錄
事參軍為刺史之佐，處於綜領督察的地位。縣的長官不分大小統稱令。京縣令，正五品上
；畿縣令，正六品上；上縣令，從六品上；中縣令，正七品上；中下縣令，從七品上；下
縣令，從七品下。佐官有縣丞、主簿、縣尉等（京縣增設錄事2人）。《新唐書•；
百官誌》說：縣令掌導風化，察冤滯，聽獄訟。凡民田收授，縣令給之。每歲季終，行鄉
飲酒禮，籍帳、傳驛、倉庫、盜賊、隄道，雖有專官，皆通知。可見縣令統管一縣所有軍
政事務，親自處理刑獄。縣丞為之副，縣尉分判眾曹，催征租賦，主簿掌文書簿計。此外
，還有七曹佐官，是應州府七曹而設，因事務不多，一般不常設。州、縣官員都是“親民”之官，一方麵要負責刑獄治安，征斂賦役；另一方麵要“宣揚德化”、“勸課農桑”，
“務知百姓之疾苦”。因此，《冊府元龜》卷636《銓選部；考課》說：“殊功異行及祥
瑞災蝗、戶口賦役增減，當界豐儉，盜賊多少”，就是吏部考核州、縣官吏政績的標準。
各州縣每年造一次計帳，向尚書省報告戶口及明年所征的課役。《新唐書；食貨誌》說，
各州縣必須把每年征稅的數目“書於縣門、村坊，與眾知之”。所以，州縣官員的選任，
得人與否，對封建政權的穩固關係甚大。唐自太宗開始，就很重視地方吏治，據《貞觀政
要》卷3記載，他曾說自己“居深宮之中，視聽不能及遠，所委者惟都督、刺史，此輩實
理亂所係，尤須得人。”他親自過問刺史的選用，並把各地都督、刺史的名字寫在屏風上
，凡作“善事”的就在其名下記上一筆。貞觀八年（公元634年）又派李靖等13人為諸道
黜陟大使，到各地巡查，升遷廉吏，懲罰貪官，問民間疾苦。州府的判司及縣的簿、尉，
雖然職位不高，但一般也是進士及第後的起家之官，若上有官員提攜，下有州縣推薦，幾
經遷轉就可能入朝為郎官、禦史，甚至可以外派為州刺史，直至藩帥，所以唐代一些高級
文職人員大多在基層擔任過這類職務。唐代首都或陪都所在地有“府”的建製。玄宗開元
元年（公元713年）改雍州為京兆府，洛州為河南府，並州為太原府，長官稱“牧”，由
親王掛名遙領，實際主持府政的是“尹”。如上都京兆尹、東都河南尹、北都太原尹。後
來又陸續設有鳳翔、成都、河中、江陵、興元、興德等府，也都有“尹”，但已不置掛名
的“牧”。府尹之下有少尹、錄事參軍事以及六曹參軍事，其職掌同於州諸官，隻是品秩
略高而已。若皇帝不在京城，則置留守官，多由府尹或臨時指定大臣兼任。由於唐代高宗
、武後時多居東都洛陽，玄宗以後諸帝雖然都居住長安（除短期避亂外），但洛陽原來那
一套略同於長安的職官建置並沒有省去，凡在那裏任職的，叫做分司東都，或稱為分司，
這些官員都由東都留守總之。分司各官署往往空存其名，於是朝廷常以貶降或閑廢的官員
安置在此。這裏的官員一般是除按期拜表行香外，隻領俸而不任事。隻有分司禦史還可以
稍為行使職權。除分司官外，還有王傅一官，也是養老的。因為唐代親王雖有額定的官屬
，而親王並不出閣。名為王傅，官居三品，實際連王的麵都沒有見到過。唐代大官犯了公
罪，多半是貶到遠方作州縣以下的官，稱為左降官。這種官隻有官名，沒有任職，名為員
外，置同正員，其實隻能領少數的生活費而已。但由於大赦頻繁，每經一次大赦，即有“
量移”的機會（從遠處移回近處），而且在君主或執政大臣有變動的時候，也很容易再起
掌權，如德宗時的楊炎，從左降的道州司馬一躍起為宰相。而宰相一旦遠貶為司馬，或錄
事參軍的，也不足為奇。在這種情況下，地方官對左降的朝官總是另眼看待，不敢以僚屬
相待。唐代府、州、縣官最為複雜，因為這是由幾套製度糾纏在一起的，除州縣官外，
同時並存的還有以下幾種：（一）都督與都護，隋煬帝廢除總管府之後，到唐高祖武德
初又恢複了，不久改名都督府。一般置於“緣邊鎮守及襟帶之地”。唐初規定，管十州以
上的為大都督府，不滿十州稱都督府。玄宗開元時進一步規定，戶滿二萬以上為中都督府
，不滿二萬為下都督府。都督府設都督1人（大都督府從二品，中都督府正三品，下都督
府從三品）。大都督一般以親王遙領。都督既是軍事長官，故其僚屬也以長史、別駕、司
馬為名。開元以後，特別是安史亂後，從邊疆到內地相繼興起了節度、觀察、團練、防禦
等使。都督府雖未明令廢除，但已成空名，長史、別駕也不常設，司馬則僅存其名，以位
置貶謫或閑散之人，也可以名居此官而實任事於他處（詳見白居易《江州司馬廳記》），
這都是無職務的。隻有大都督府往往還用長史的名義施行節度使的職權，這是另一問題。
為了管理周邊少數民族事務，唐代還在邊疆地區設置了都護府，所謂“都護”，其意本為
監察，《新唐書•；百官誌》說：“都護掌統諸蕃、撫慰、征討、敘功、罪過，總判
府事”。唐從貞觀到天寶間，先後設置過六個都護府：1安東都護府；2安南都護府；3
安西都護府（治龜茲）；4安北都護府；5單於都護府；6北庭都護府。此外，高宗時設
昆陵都護府（治碎葉川以東），濛池都護府（治碎葉川以西），均隸屬安西都護府。都護
府有大都護府與上都護府之分。大都護府設大都護1人（一般由親王遙領），從二品，副
大都護2人，從三品，副都護1人，正四品上；上都護府設都護1人，正三品，副都護1人，
從四品上，其下僚屬之設置，略同於都督府。邊疆地區的都督府和都護府都有管轄羈糜府
州的職責。所謂羈糜府州是唐朝前期於邊遠少數民族聚居地區設置的一種類略仿於內地的
行政單位。大者稱都督府，小者稱州，以當地少數民族首領為都督、刺史，皆得世襲。《
新唐書；地理誌》說，這些府州“貢賦版籍，多不上戶部，然聲教所暨，皆邊州都督、都
護所領”。也就是說，中央不向這些府州征收貢賦，一般內部事務也任其自治，但仍須接
受邊州都督與都護的領導。這樣的羈糜府州，據《地理誌》的記載，有856個，比內地府
州還多。這種以羈糜府州自治，而以都督、都護府監領的邊疆行政體製，對於少數民族地
區的經濟開發和文化發展都發揮了積極作用。（二）節度使與觀察使，隨著封建軍事製度
的演變和統治階級內部關係的變化，統治集團中的明爭暗鬥又逐漸激烈起來。自唐睿宗時
起（公元684年），為了適應邊防軍的需要，開始設立節度使，由統領當地軍隊的都督兼
任。這時地方州郡仍由朝廷委任的各道按察使監督，不隸屬於節度使。天寶中，節度使增
至八個，它們是：安西（駐今新疆庫車）、北庭（駐今烏魯木齊）、河西（駐今甘肅武威）、範陽（駐今北京）、平盧（駐今遼寧朝陽）、隴右（駐今青海樂都）、朔方（駐今寧
夏靈武）、河東（駐今山西太原）。他們的權力也大大擴張，一般不僅兼任駐區的都督、
刺史、且兼任一道的采訪處置使，握有監察地方官吏的大權。同時，他們還兼屯田、水陸
轉運等有經濟權的使職。這樣，節度使們就集地方軍、政、財權於一身。《舊唐書；職官
誌》說：天寶中，緣邊禦戎，置八節度使。受命之日，賜之旌節，謂之節度使，得以專
製軍事。行則建符節，樹六纛。外任之中無比焉。至德以後，天下用兵，中原刺史，亦循
其例受節度使之號。節度使往往兼領數鎮，久任不替，長期掌兵。因此，昔日府兵製實行
時期的那種“兵散於府，將歸於朝”的狀況已經過去了。此時的節度使，正如《新唐書；
兵誌》所說“據要險，專方麵”，既有其土地，又有其人民，還有其甲兵，又有其財賦的
地方軍閥勢力。唐代的節度使，實際上有三種不同情況：（一）早期的節度使，是統轄邊
防軍隊、駐守國境，是比較固定的軍事首領。（二）安史之亂後，軍閥占據地的節度使，
形成了半獨立的政權，即使表麵上聽命，也始終是唐朝政府力量所不能控製的地方割據軍
閥。（三）一般地區所設的節度使，其性質和魏晉南北朝的都督、刺史相似，以節度使兼
任所在的州刺史。這類節度使多設在中原及東南、西南地區，由中央任免，大多數是文人
擔任。節度使直屬軍隊的軍職和使府內的文職，大多數是自行任命的。規定的文職有行軍
司馬、副使、判官、支使、掌書記等，其中任要職者也可以代行節度使職權。次一等的，
可以委派代理州縣職務。這些名為幕職的差遣官，無官階，故此種人必須帶有郎官、禦史
等頭銜。幕職不限出身，文士不論是否中進士，都可以應聘。在一定條件下，也可以推薦
到中央任職。事實上，唐代中期以後的文士，很多都以幕僚作進身之階，這是宋代進士必
先任幕職的由來。唐代有一種駕淩於州縣之上的地方行政機關，叫方鎮，又稱“道”，是
依山川形勢而劃分的監察區域。貞觀時期分全國為十道，玄宗時分天下為十五道，至唐後
期，全國已被劃分成四十餘道，每道皆置觀察使，雄藩重鎮則帶節度使，不帶節度使者則
帶都團練使或都防禦使。它們雖仍是使職，實際上已經成為統領一道軍政、民政、財政、
司法等大權的行政長官了。州縣二級建製實際上變成了道、州、縣三級建製，出現了“製
敕不下支郡，刺史不專奏事”的局麵。諸道觀察使等，一般以所治州刺史或府尹、長史為
本官，其屬下除了原來州府下的一套佐僚外，還有一套人數不少的幕府。其中既有都知兵
馬使、都押衙、都虞侯、都教練使、都指揮使等帶兵打仗的武夫，又有副使、行軍司馬、
判官、掌書記、支使、推官、巡官等一批文職幕僚，地方事權盡掌於這些人手中。如行軍
司馬掌軍籍、符伍、號令印信，德宗朝常以之為“儲帥”。判官，據《通典；職官十四》
雲：“掌判倉、兵、騎、胄事”，各藩鎮往往盡委錢穀支計於判官。掌書記，《通典
•；職官十四》雲：“掌表奏書檄”，凡文辭之事，皆出掌書記。幕職還常被派往巡
察管內州縣，有的本身即兼任州縣之職，有的甚至代行刺史之權。中唐以後，這些人實際
上是控製州縣的實權派。故《封氏聞見記；風憲》雲：“遊宦之士至以朝廷為閑地，謂幕
府為要津”。方鎮屬下之州郡稱為支州、支郡。支州刺史往往亦帶團練使或防禦使之類
的使職，由於方鎮一般皆在支州派駐兵馬，另遣鎮將領兵事，支州刺史實際上是沒有兵權
的。所以唐代方鎮對所屬州縣有很大的統治權。五代時期，中央政府逐漸加強了直接對支
州的統治，這為北宋時期削弱藩鎮之權以諸州直隸中央奠定了基礎。唐代臨時性質的要職
除節度使、觀察使之外，財政方麵則有度支、鹽鐵、轉運、租庸、鑄錢等使，名目不一，
分合也無一定。大體上鹽鐵轉運使以揚州為中心，派員巡視各地，在正規職官之外又另成
一係統。鹽鐵使往往身兼要職，手握財權，而正規的戶部職官反而不能舉其職，必以其他
官員判戶部，才是戶部真正負責人（即使官居戶部侍郎，也要加判本司的頭銜才能實任戶
部之職），因此，戶部本身的職務隻掌賦役，度支使的職務為統籌財政，鹽鐵使的職務則
統一切稅源。三者合一才能行使全部的財務行政。這是五代定名三司使的由來。少數民族
政權的職官製。唐代是我國多民族國家發展的重要時期。在青藏高原地區，若幹原始部
落進入了奴隸社會，形成了一個統一的吐蕃族，與漢族結成了親密的關係。在雲南地區，
南紹統一了當地各族，加速了奴隸製向封建製轉化的過程。北部地區的突厥族逐漸由奴隸
製向封建製發展，西域各族經過長期發展，社會經濟文化已接近中原地區的先進水平。東
北地區在靺鞨、契丹等族的開發下，社會生產也有顯著進步。居住在台灣地區的少數民族
，更進一步密切了與中原地區的聯係。這些少數民族都在邊疆地區建立過地方政權，在曆
史上產生過巨大的影響。這些政權的職官大體分為兩種情況，一種是前述過的羈糜府州製
，但實際上還有另外的一套製度，如突厥、回紇和前期的渤海等；另一種是王國製，如吐
蕃、南紹和後期的渤海國等。不管在哪一種情形下，中原王朝與周邊少數民族之間的政治
聯係與經濟文化交流都是十分密切的，各族人民共同創造著祖國的燦爛文明。以下就現存
有限的史料，分別介紹周邊少數民族的地方官製。一、突厥與回紇，突厥汗國是六世紀中
葉至八世紀中葉我國北部和西北部一個強大的少數民族政權。《新唐書；突厥上》說：突
厥阿史那氏，蓋古匈奴北部也。居金山之陽，臣於蠕蠕，種裔繁衍。至吐門，遂強大，更
號可汗，猶單於也，妻曰可敦，其別部典兵者曰設，子弟曰特勒。“設”統兵鎮守一方，
權力甚大。《通典；突厥上》記載，有個名叫阿史那思摩的人，本來是突厥頡利族人，但
可汗（突厥稱其君主曰可汗）一直認為他“貌類胡，不類突厥”，不喜歡他，所以他雖然
貴為特勒，但始終不能典兵為“設”。《新唐書；突厥上》又載，突厥汗國的官稱還有“
大臣曰葉護、曰屈律啜、曰阿波、曰俟利發、曰吐屯、曰俟斤、曰閻洪達、曰頡利發、曰
達幹，凡二十八等。皆其世官而無員限。衛士曰附離。”東突厥亡後，唐政府從東起幽
州，西至靈州（寧夏靈武縣西南），設置了順、祐、長、化四個都督府，以安置內附的十
多萬突厥人民；又把頡利可汗統轄的今內蒙古地區，東麵置定襄都督府，西麵置雲中都督
府，下麵設六個州，任用原來的突厥酋長為刺史，來管理當地的突厥部落。當時突厥人遷
居長安的有近萬家，突厥貴族被任命為將軍、中郎將等五品以上官吏的達百餘人。《唐會
要；突厥》載，唐太宗曾賜西突厥十姓部落十箭，每部一箭。十姓部落又分為左右廂，其
中左廂五姓稱為五咄咄，每部各置大啜領之；右廂五姓號五弩失畢，每部各置大俟斤以領
之。由此可見，“啜”與“俟斤”乃是突厥某部官長的名號。“吐屯”是突厥派駐被征地
區的監領官，“頡利發”這一名號有時用來授予被征服王國的君主。《舊唐書；突厥傳下
》載，西突厥統葉護可汗時，“對西域諸國王悉授頡利發，並遣吐屯一人監統之，督其征
賦”1。回紇即今維吾爾族人的祖先。在漢文史籍中，它又被稱為袁紇、韋紇、回鶻、畏
兀兒等。這些異稱其實都是“維吾爾”一詞的不同音譯。回紇的國家製度，兼采突厥和唐
製。可汗的子弟稱特勒，別部領兵者稱“設”，大臣有葉護、俟利發、達幹、吐屯等，這
是突厥的製度；另外《新唐書；回鶻傳》說，還有“外宰相六，內宰相三，又有都督、將
軍、司馬之號”，這些官稱都是唐的製度。回紇在唐太宗時為瀚海都督府，那時，回紇的
首領吐迷度雖然是唐朝的懷化大將軍兼瀚海都督，但在其部族內則自稱可汗。回紇可汗在
“九姓鐵勒”等部皆置都督，以管理各部事務。在其他部則派監使，以督責貢賦，監察政
事，這個“監使”實際上也就相當於突厥在西域各國所置的吐屯。安史之亂以後，回紇成
為北方繼突厥而後起的一個大汗國，東北的奚、契丹等皆為其所役屬。二、吐蕃，吐蕃是
藏族的祖先。在西藏高原，很早就有人類居住。戰國以後，在民族鬥爭中失敗的羌族部落
，如越巂羌、發羌、唐旄、迷唐等部，都逐漸遷移到西藏地區。他們和當地人民相融合，
繁衍發展，形成了吐蕃族。建立吐蕃王朝的是活動在雅隆河穀（西藏窮結縣）的犛牛部，
統一犛牛部各部落的叫棄聶棄讚普。“讚普”是雄健丈夫的意思，以後成了吐蕃君長的專
稱。讚普妻稱為末蒙。從七世紀鬆讚幹布建立統一政權算起，到九世紀後半葉分裂衰亡為
止，這個王國大約存在二百餘年。吐蕃的王族稱為“論”（有大論、小論），宦族稱為“
尚”。論和尚構成了統治階級的核心。大論、小論即大相、副相。此外還有內大相（也稱
為論莽熱）、內副相、小相各一人。又有整事大相、副整事、小整事，皆任國事。由這些
官員所組成的中央機構，《新唐書；吐蕃上》說它“總號曰尚論掣逋突瞿”。吐蕃原來信
奉缽教，後來又從唐朝輸入佛教，缽教巫師和佛教上層僧侶也是統治階級的重要組成部分。吐蕃的官製除本族特有的外，也兼采唐製。據漢籍文獻記載，吐蕃官名有宰相、中書
令、都元帥、尚書令等。這些官，可能是根據唐代官名而意譯的，其實際不一定如唐代那
樣有細致的分工。從棄聶棄開始，吐蕃確定了酋長世襲製度，《冊府元龜》卷961《外臣
部；土風》說：“其設官，父死子繼，絕嗣則近親襲焉”。吐蕃在地方上實行軍政合一的
製度，把全境劃分成四個軍事行政區，即拉如、葉如、伍如、雲如，各區的領兵軍官兼任
地方行政長官。每區又分上下兩部，其下有若幹千夫長以統部民。從《舊唐書；吐蕃傳下
》的記載中，可知吐蕃的地方官也兼采唐製，設節度使、觀察使等職，節度使之下設州，
州置守將，如維州守將悉怛謀。軍事據點設討擊使，如別將尚恐熱為落門川討擊使。三、
南詔隋唐時期，在今雲南地區錯雜散居著許多部落，名號繁多，難以勝計。就種族來說，
主要有白蠻和烏蠻。從七世紀初葉到中葉，烏蠻部落不斷向洱海地區遷移，它們征服了當
地的白蠻，建立了六個詔。烏蠻稱王為詔，六詔就是六個王國。南詔王姓蒙，始祖叫蒙舍
龍。公元653年，舍龍子龍獨邏開始建詔，並依附於唐朝。到南詔王皮邏閣時，漸次消滅
了其他各詔，建立了統一的南詔國，定都太和城（大理市南）。自唐玄宗開元二十六年（
公元738年），冊封皮邏閣為雲南王起，到唐昭宗天複二年（公元902年）鄭氏建立大長和
國止，南詔在西南地區立國160餘年。南詔王是一國的最高統治者。其下設有清平官6人以
襄理政務，相當於宰相。大將軍12人，參議決定軍政大事。清平官中有1人為內算官，兩
人為副，代理南詔王判押處置文書。《舊唐書；南詔蠻傳》載，異牟尋時，以鄭回為清平
官，“事皆谘之，秉政用事。餘清平官5人，事回卑謹。或有過，回輒撻之”。此外，還
有外算官2人，由清平官或大將軍兼領，負責處理“六曹”事務。“六曹”是兵曹、戶曹
、客曹、法曹、士曹、倉曹，主管境內實際政務。九世紀以後，“六曹”擴大為“九爽”
，“九爽”的職掌，據《新唐書；南詔傳上》記載是：幕爽主兵，琮爽主戶籍，慈爽主禮
儀，罰爽主刑法，勸爽主官民，厥爽主工作，萬爽主財用，引爽主客，禾爽主商賈。所謂
“爽”，就是唐朝中央行政機構“省”的譯音。九爽增加了掌管禮儀、官府手工業、貿易
等部門。南詔奴隸主政權將所占土地，劃分為許多區。每區有的廣達30裏，由城、鎮地方
軍將派遣官吏管理。官吏下有“監守”人，負責“催促”強迫佃人生產。南詔的地方組織
多仿唐朝，其機構為軍政合一，分設二都督府、六節度使、十嶮（相當於唐朝的州）。對
平民實行軍事編製，《新唐書；南詔上》說：“百家有總佐一，千家有治人官一，萬家有
都督一”。所有壯丁都是戰士，有馬的則為騎兵。作戰時南詔王派高級官吏監視，身體前
部受傷的才許休息，背部受傷後退就要處死。軍隊出戰時奴隸主政權不付給養，全靠掠奪
為軍事費用。南詔這種地方軍事組織，對內用於管理，鎮壓奴隸，對外為奴隸主掠奪財物
和奴隸服務，是南詔奴隸製政權的重要工具。南詔政權建立後，基本上和唐朝保持友好關
係。南詔十三代王中，有十個王接受過唐朝的委任和冊封，有的還與唐王朝建立了“兄弟
若舅甥”的親密關係。四、靺鞨渤海，靺鞨是滿族的祖先，它很早就出現在祖國的曆史舞
名上。商周時它被稱為肅慎，漢魏時稱為挹婁，北朝時稱為勿吉，隋唐時改稱靺鞨。它活
動的地區，主要是在東北的白山（長白山）、黑水（黑龍江）地帶。唐玄宗開元元年（公
元713年）封大祚榮為渤海郡王，以其所部為忽汗州，令大祚榮兼都督。從此，這個政權
就以渤海為號。至後唐明宗天成元年（公元926年）渤海為契丹所滅，曆時200餘年。渤海
政權的統治區域東至於海，北至黑水，西接契丹，南至朝鮮的德源，居民有十多萬戶。這
一帶以前大都是荒寒之區，居民主要靠漁獵遊牧為生。渤海的官製基本上仿照唐朝。在國
王之下，中央設有政堂、宣詔、中台三省，相當於唐朝的尚書、中書、門下三省。政堂省
設大內相（猶唐之尚書令）1人，左右司政（猶唐之仆射）各1人，左右允（猶唐之丞）各
1人。下統忠、仁、義、智、禮、信六部，分別相當於唐朝的吏、戶、禮、兵、刑、工六
部。六部長官為卿（猶唐之尚書），次官為少卿（猶唐之侍郎）。宣詔、中台二省長官稱
左右相。三省長官共掌軍國政務。中正台是渤海的監察機關，猶唐之禦史台。此外還有殿
中、宗屬、太常、司賓、司藏、司膳、大農等七寺。其中殿中、宗屬二寺設大令、少令；
太常、司賓、大農三寺設卿；司藏、司膳二寺設令、丞。此外還有文籍院，設監；胄子監
，設監長；巷伯局，設常侍。武官有左右猛賁、左右熊衛、左右羆衛、南左右衛、北左右
衛，分別設大將軍、將軍各1人。這些都是唐朝九寺、五監和殿中、秘書、內侍省與十二
衛的簡化，其職掌也大體相同。渤海的地方行政建製為府、州、縣三級。九世紀時，全國
除五京外，還有15府、62州和3個直隸州，州下有130餘縣。府設都督，州設刺史，縣設令
，為地方各級之行政長官
唐代官製又分為中央官製和地方官製
1.中央官製有：
一、宰相製度：
《舊五代史；職官誌》：“自隋唐以來，三公（太尉、司徒、司空）無職事，自非親
王不恒置，於宰臣為加官，無單置者。、、”真宰相為三省長官：尚書令、仆射，侍中、中書
令。太宗以後以其他官職加“參知政事”、“參知機密”之類名號預宰相之事，後多出一
“同中書門下三品”的名號同知宰相之事，後又與“同中書門下平章事”成為固定的宰相
名號。資曆最淺者為“同平章事”。開元十一年（723），張說改政事堂為中書門下。諸
宰相中有一秉筆者，稱為“執政事筆”，為首席。三師：太師、太傅、太保。三公：太尉
、司徒、司空。皆為正一品。《唐六典》卷一：“三師非道德崇重則不居其位，無其人則
闕之，故近代以來多為贈官，皇朝因之。其或親王拜者，存其名位耳。”唐代宰相或藩鎮
代三公之職，以太尉為最重（上公）。功臣可授太傅、太保，太尉隻為贈官。《春明退朝
錄》載節度使加官，皆自檢校太傅升太尉，太尉遷太師。使相：出使在外掛職宰相者。安
史之亂後，節度使帶宰相職大增。後來表示地位和級別，與宰相職事無涉。
二、中樞機關：
兩省：中書省執掌軍國之政令，門下省執掌出納帝命，合稱為“兩省”。中書省：長
官為中書令（又稱西台右相、內史、紫微令、右相）二人，秩正三品；中書侍郎二人，秩
正四品上，負實際責任。大曆二年（767）後，中書令升正二品，中書侍郎正三品，多加
“同平章事”（《舊唐書；楊炎傳》）。中書舍人六人，秩正五品上，其中年資高者一人
為“閣老”，草詔進畫者為“知製誥”。中書舍人佐官有中書主書四人，從七品上；中書
主事四人，從八品下。另有通事舍人十六人，補闕、拾遺、諫議大夫各四人。門下省：長
官為侍中（又稱東台左相、納言、黃門監、左相）二人，秩正三品；門下侍郎（黃門侍郎）二人，秩正四品上。大曆後，侍中升正二品，不單授；門下侍郎正三品。天子八寶在門
下省，給事中四人，秩從五品上；佐官有錄事四人，從七品上，主事四人，從八品下。補
闕、拾遺、起居郎各二人，諫議大夫、城門郎、符寶郎各四人，典儀二人。起居郎從六品
上。散騎常侍：廣德二年（764）升正三品，左右各四員；多用於安排元老及罷政大臣，
以後成為散官。諫議大夫：貞元四年（788）分左右各四員，秩正五品上；後升正四品下。左右補闕各二人，從七品上；左右拾遺各二人，從八品上。門下省有弘文館；中書省有
集賢院和史館。弘文館藏書、教學，設大學士四人，學士八人，直學士十二人，校書郎四
人，從九品上。集賢院五品以上為學士，六品以下為直學士。門下省置城門郎四人，從六
品上；符寶郎四人，從六品上。中書省置通事舍人十六人，從六品上。
三、政務機關：
尚書省：都省為總辦公廳，下設六部二十四司。長官尚書令一員，正二品；左、右仆
射各一，秩從二品。左、右丞各一，左丞正四品上，右丞正四品下。六部升遷次序：工部
、禮部、刑部、戶部、兵部、吏部。六部長官尚書，秩正三品，副長官秩正四品，其餘皆
正四品下。每部轄四司，長官郎中；吏部郎中秩正五品上，其餘郎中從五品上；副長官員
外郎，皆從六品上。吏部四司：吏部司掌官員任命，司封司掌封贈爵位，司勳司掌驗授勳
級，考功司掌百官考課。戶部四司：戶部司掌州縣區劃、戶籍管理、授田征稅；度支司掌
預算收支，管理稅收使用；金部司掌財貨出納，倉部司掌穀物出納，均隻出具符契，由太
府寺、司農寺具體執行。禮部四司：禮部司掌禮樂、學校、衣冠、符印、表疏、圖書、冊
命、祥瑞、鋪設、百官宮人喪葬贈賻之數；祠部司掌祠祀祭享、僧道事務、天文醫藥；膳
部司掌祭品祭具、諸王蕃客供食；主客司掌北周、隋之後代及周邊各族朝見之禮。兵部四
司：兵部司掌兵馬名帳、武官階品及選授、兵馬調遣、屯駐、武舉及武官資曆檔案；職方
司掌天下地圖城隍鎮戍烽堠之數、辨其方國都鄙之遠近及四夷之歸化；駕部司掌邦國車乘
、天下傳驛廄牧官私牛馬簿籍；庫部司掌邦州之戎器儀仗。刑部四司：刑部司掌律法
，按覆天下奏獄。律以正刑定罪，令以設範立製，格以禁違正邪，式以軌物程事。都官司
掌奴婢、賤民、俘囚及其雪免。比部司掌天下收支審計。司門司掌天下諸門及關口出入往
來之籍簿，簽發過所、行牒、長籍。工部四司：工部司掌土木營造，指導少府、將作。屯
田司掌天下屯田等級收益之厘定及百官職田、公廨田。虞部司掌天下山澤苑囿、草木薪炭
、京城綠化、供頓田獵。水部司掌天下瀆陂池、溝洫河渠，為水利主管。
四、監察機關：禦史台：長官禦史大夫一員，從三品；禦史中丞二人，正五品上。會
昌二年（842），禦史大夫升正三品，禦史中丞正四品下。禦史台下屬三院：台院：侍禦
史四人，從六品下。令史、書令史、亭長、掌田為流外官。殿院：殿中侍禦史六人，從七
品上。察院：監察禦史十人，分察六部及地方州縣，秩正八品上。
五、事務機關：
有九寺、五監、諸衛、諸軍。九寺：長官為卿。太常卿正三品，其餘從三品；副長官
為少卿，太常少卿正四品上，其餘少卿從四品上。寺下設署，分上中下三級，上署令從七
品下，丞從八品下；中署令正八品上，丞正九品上；下署令正八品下，丞正九品下。太常
寺：設太常博士四人，從七品上；太祝六人，正九品上；奉禮郎二人，從九品上；協律郎
二人，正八品上。下設郊社署、太樂署、鼓吹署、太醫署、太卜署。太樂署有樂正八人，
從九品下；開元二年（714），京、都皆置內教坊使。鼓吹署亦有樂正四人，從九品下。
光祿寺：轄太官、珍饈、良醞、掌醢四署，用掌郊祀、朝宴之膳食供設。衛尉寺：轄武庫
、武器、守宮三署，各有監事一、二人，正九品上，掌儀仗、兵器、宮廷宿衛。宗正寺：
官員全為皇族，掌天子宗族譜牒及外戚事務。太仆寺：轄乘黃、典廄、典牧、車府四署，
掌天子、王公車馬養護選擇之事。唐代在各地設牧監畜養馬等家畜，上牧監從五品下，中
牧監正六品下，下牧監從六品下。大理寺：除卿、少卿、丞外，有大理正二人，從五品下
；司直六人，從六品上；評事十二人，從八品下；獄丞二人，秩從九品下。臚寺：掌典客
、司儀二署，典客署掌外來使節、四夷君長朝見之禮、收貢、回賜，並有掌客十五人，正
九品上。司儀署掌高官凶喪賻葬營墓之務。司農寺：掌上林、太倉、鉤盾、槁官四署。上
林署掌管果菜種植；鉤盾署掌柴炭禽畜；槁官署管糧油加工，太倉為國家糧食總管。各宮
苑總監一人，從五品下，副監從六品下；九成宮監亦同之。太府寺：轄京、都諸市署、左
、右藏署、常平署、瓊林、大盈庫。五監：國子監長官為祭酒，少府監、將作監長官均為
監，同為從三品；軍器監長官為軍器監，正四品上；都水監長官為都水使者，正五品上。
國子監副長官為司業，少府監、將作監副長官為少監，均從四品下；各監丞為從六品下，
主簿從七品下，錄事從九品上（國子監錄事從九品下）。國子監：設國子學，博士五人，
正五品上；助教五人，從六品上。太學，博士六人，正六品上；助教六人，從七品上。四
門館，博士六人，從七品上；助教六人，從八品上。少府監：轄中尚署，掌牋祀圭璧、天
子佩飾；左尚署，掌車乘製造；右尚署，掌鞍轡、紙筆等；織染署，掌冠冕、組綬、織紉
、染色，有染坊使；掌冶署，掌玉器、金屬器製作。各署、監還有監作，從九品下。將作
監：長官曆稱將作令、將作大匠、將作大監，掌土木營造之事。右校署，掌版築、塗泥、
粉刷；中校署，掌管竹、葛等器物製作，左校署，掌木器製作；甄官署，掌石器、陶器製
作。軍器監：有甲坊署、弩坊署，令皆正八品下。都水監：掌各地川澤、津梁、渠堰、陂
池之事。轄河渠署及諸監。
2.地方官製
一、道州縣地方行政職官，唐初依隋舊製，地方上有州（郡）、縣兩級。據《舊唐書
；地理誌》的記載，貞觀十三年（公元639年）全國有358州，1551縣。州縣均按其地位之
輕重，轄境之大小，戶口之多寡以及經濟開發水平之高低分為上、中、下三等。三萬戶以
上為上州，二萬戶以上為中州，二萬戶以下為下州；五千戶以上為上縣，二千戶以上為中
縣，一千戶以上為中下縣，其餘為下縣。近京之州稱輔州，京都所在縣名赤縣，京之旁邑
謂畿縣，此外還有雄、望、緊、上、中、下等級，一般也是按戶口多少而定的.州的長官
為刺史，唐玄宗天寶元年（公元742年），改州為郡，改刺史為太守。後複稱州，上州刺
史從三品，其下佐官有別駕1人，從四品下，長史1人，從五品上，司馬1人，從五品下，
錄事參軍事1人，從七品上，錄事2人，從九品下，此外還有司功、司倉、司戶、司田、司
兵、司法、司士等七曹參軍各1人，皆從七品下。又有市令、丞、文學、醫學博土等；中
、下州刺史皆正四品下，其下佐官仿上州，但不全置。別駕（中州不置）、長史、司馬稱
為“上佐”，唐製規定，凡刺史缺員或為親王兼領時，上佐可代行州事。但在一般情況下
，上佐並無具體職任，因其品高俸厚，又不親實務，故多用以優待宗室或安置閑散官員等
，所以白居易稱這類官為“送老官”。諸曹參軍分掌各州府的軍政、財政、刑法、農田以
及戶糧諸事務，稱為“判司”。諸曹“判司”由各州錄事參軍事統轄。未設司馬之州，錄
事參軍為刺史之佐，處於綜領督察的地位。縣的長官不分大小統稱令。京縣令，正五品上
；畿縣令，正六品上；上縣令，從六品上；中縣令，正七品上；中下縣令，從七品上；下
縣令，從七品下。佐官有縣丞、主簿、縣尉等（京縣增設錄事2人）。《新唐書•；
百官誌》說：縣令掌導風化，察冤滯，聽獄訟。凡民田收授，縣令給之。每歲季終，行鄉
飲酒禮，籍帳、傳驛、倉庫、盜賊、隄道，雖有專官，皆通知。可見縣令統管一縣所有軍
政事務，親自處理刑獄。縣丞為之副，縣尉分判眾曹，催征租賦，主簿掌文書簿計。此外
，還有七曹佐官，是應州府七曹而設，因事務不多，一般不常設。州、縣官員都是“親民”之官，一方麵要負責刑獄治安，征斂賦役；另一方麵要“宣揚德化”、“勸課農桑”，
“務知百姓之疾苦”。因此，《冊府元龜》卷636《銓選部；考課》說：“殊功異行及祥
瑞災蝗、戶口賦役增減，當界豐儉，盜賊多少”，就是吏部考核州、縣官吏政績的標準。
各州縣每年造一次計帳，向尚書省報告戶口及明年所征的課役。《新唐書；食貨誌》說，
各州縣必須把每年征稅的數目“書於縣門、村坊，與眾知之”。所以，州縣官員的選任，
得人與否，對封建政權的穩固關係甚大。唐自太宗開始，就很重視地方吏治，據《貞觀政
要》卷3記載，他曾說自己“居深宮之中，視聽不能及遠，所委者惟都督、刺史，此輩實
理亂所係，尤須得人。”他親自過問刺史的選用，並把各地都督、刺史的名字寫在屏風上
，凡作“善事”的就在其名下記上一筆。貞觀八年（公元634年）又派李靖等13人為諸道
黜陟大使，到各地巡查，升遷廉吏，懲罰貪官，問民間疾苦。州府的判司及縣的簿、尉，
雖然職位不高，但一般也是進士及第後的起家之官，若上有官員提攜，下有州縣推薦，幾
經遷轉就可能入朝為郎官、禦史，甚至可以外派為州刺史，直至藩帥，所以唐代一些高級
文職人員大多在基層擔任過這類職務。唐代首都或陪都所在地有“府”的建製。玄宗開元
元年（公元713年）改雍州為京兆府，洛州為河南府，並州為太原府，長官稱“牧”，由
親王掛名遙領，實際主持府政的是“尹”。如上都京兆尹、東都河南尹、北都太原尹。後
來又陸續設有鳳翔、成都、河中、江陵、興元、興德等府，也都有“尹”，但已不置掛名
的“牧”。府尹之下有少尹、錄事參軍事以及六曹參軍事，其職掌同於州諸官，隻是品秩
略高而已。若皇帝不在京城，則置留守官，多由府尹或臨時指定大臣兼任。由於唐代高宗
、武後時多居東都洛陽，玄宗以後諸帝雖然都居住長安（除短期避亂外），但洛陽原來那
一套略同於長安的職官建置並沒有省去，凡在那裏任職的，叫做分司東都，或稱為分司，
這些官員都由東都留守總之。分司各官署往往空存其名，於是朝廷常以貶降或閑廢的官員
安置在此。這裏的官員一般是除按期拜表行香外，隻領俸而不任事。隻有分司禦史還可以
稍為行使職權。除分司官外，還有王傅一官，也是養老的。因為唐代親王雖有額定的官屬
，而親王並不出閣。名為王傅，官居三品，實際連王的麵都沒有見到過。唐代大官犯了公
罪，多半是貶到遠方作州縣以下的官，稱為左降官。這種官隻有官名，沒有任職，名為員
外，置同正員，其實隻能領少數的生活費而已。但由於大赦頻繁，每經一次大赦，即有“
量移”的機會（從遠處移回近處），而且在君主或執政大臣有變動的時候，也很容易再起
掌權，如德宗時的楊炎，從左降的道州司馬一躍起為宰相。而宰相一旦遠貶為司馬，或錄
事參軍的，也不足為奇。在這種情況下，地方官對左降的朝官總是另眼看待，不敢以僚屬
相待。唐代府、州、縣官最為複雜，因為這是由幾套製度糾纏在一起的，除州縣官外，
同時並存的還有以下幾種：（一）都督與都護，隋煬帝廢除總管府之後，到唐高祖武德
初又恢複了，不久改名都督府。一般置於“緣邊鎮守及襟帶之地”。唐初規定，管十州以
上的為大都督府，不滿十州稱都督府。玄宗開元時進一步規定，戶滿二萬以上為中都督府
，不滿二萬為下都督府。都督府設都督1人（大都督府從二品，中都督府正三品，下都督
府從三品）。大都督一般以親王遙領。都督既是軍事長官，故其僚屬也以長史、別駕、司
馬為名。開元以後，特別是安史亂後，從邊疆到內地相繼興起了節度、觀察、團練、防禦
等使。都督府雖未明令廢除，但已成空名，長史、別駕也不常設，司馬則僅存其名，以位
置貶謫或閑散之人，也可以名居此官而實任事於他處（詳見白居易《江州司馬廳記》），
這都是無職務的。隻有大都督府往往還用長史的名義施行節度使的職權，這是另一問題。
為了管理周邊少數民族事務，唐代還在邊疆地區設置了都護府，所謂“都護”，其意本為
監察，《新唐書•；百官誌》說：“都護掌統諸蕃、撫慰、征討、敘功、罪過，總判
府事”。唐從貞觀到天寶間，先後設置過六個都護府：1安東都護府；2安南都護府；3
安西都護府（治龜茲）；4安北都護府；5單於都護府；6北庭都護府。此外，高宗時設
昆陵都護府（治碎葉川以東），濛池都護府（治碎葉川以西），均隸屬安西都護府。都護
府有大都護府與上都護府之分。大都護府設大都護1人（一般由親王遙領），從二品，副
大都護2人，從三品，副都護1人，正四品上；上都護府設都護1人，正三品，副都護1人，
從四品上，其下僚屬之設置，略同於都督府。邊疆地區的都督府和都護府都有管轄羈糜府
州的職責。所謂羈糜府州是唐朝前期於邊遠少數民族聚居地區設置的一種類略仿於內地的
行政單位。大者稱都督府，小者稱州，以當地少數民族首領為都督、刺史，皆得世襲。《
新唐書；地理誌》說，這些府州“貢賦版籍，多不上戶部，然聲教所暨，皆邊州都督、都
護所領”。也就是說，中央不向這些府州征收貢賦，一般內部事務也任其自治，但仍須接
受邊州都督與都護的領導。這樣的羈糜府州，據《地理誌》的記載，有856個，比內地府
州還多。這種以羈糜府州自治，而以都督、都護府監領的邊疆行政體製，對於少數民族地
區的經濟開發和文化發展都發揮了積極作用。（二）節度使與觀察使，隨著封建軍事製度
的演變和統治階級內部關係的變化，統治集團中的明爭暗鬥又逐漸激烈起來。自唐睿宗時
起（公元684年），為了適應邊防軍的需要，開始設立節度使，由統領當地軍隊的都督兼
任。這時地方州郡仍由朝廷委任的各道按察使監督，不隸屬於節度使。天寶中，節度使增
至八個，它們是：安西（駐今新疆庫車）、北庭（駐今烏魯木齊）、河西（駐今甘肅武威）、範陽（駐今北京）、平盧（駐今遼寧朝陽）、隴右（駐今青海樂都）、朔方（駐今寧
夏靈武）、河東（駐今山西太原）。他們的權力也大大擴張，一般不僅兼任駐區的都督、
刺史、且兼任一道的采訪處置使，握有監察地方官吏的大權。同時，他們還兼屯田、水陸
轉運等有經濟權的使職。這樣，節度使們就集地方軍、政、財權於一身。《舊唐書；職官
誌》說：天寶中，緣邊禦戎，置八節度使。受命之日，賜之旌節，謂之節度使，得以專
製軍事。行則建符節，樹六纛。外任之中無比焉。至德以後，天下用兵，中原刺史，亦循
其例受節度使之號。節度使往往兼領數鎮，久任不替，長期掌兵。因此，昔日府兵製實行
時期的那種“兵散於府，將歸於朝”的狀況已經過去了。此時的節度使，正如《新唐書；
兵誌》所說“據要險，專方麵”，既有其土地，又有其人民，還有其甲兵，又有其財賦的
地方軍閥勢力。唐代的節度使，實際上有三種不同情況：（一）早期的節度使，是統轄邊
防軍隊、駐守國境，是比較固定的軍事首領。（二）安史之亂後，軍閥占據地的節度使，
形成了半獨立的政權，即使表麵上聽命，也始終是唐朝政府力量所不能控製的地方割據軍
閥。（三）一般地區所設的節度使，其性質和魏晉南北朝的都督、刺史相似，以節度使兼
任所在的州刺史。這類節度使多設在中原及東南、西南地區，由中央任免，大多數是文人
擔任。節度使直屬軍隊的軍職和使府內的文職，大多數是自行任命的。規定的文職有行軍
司馬、副使、判官、支使、掌書記等，其中任要職者也可以代行節度使職權。次一等的，
可以委派代理州縣職務。這些名為幕職的差遣官，無官階，故此種人必須帶有郎官、禦史
等頭銜。幕職不限出身，文士不論是否中進士，都可以應聘。在一定條件下，也可以推薦
到中央任職。事實上，唐代中期以後的文士，很多都以幕僚作進身之階，這是宋代進士必
先任幕職的由來。唐代有一種駕淩於州縣之上的地方行政機關，叫方鎮，又稱“道”，是
依山川形勢而劃分的監察區域。貞觀時期分全國為十道，玄宗時分天下為十五道，至唐後
期，全國已被劃分成四十餘道，每道皆置觀察使，雄藩重鎮則帶節度使，不帶節度使者則
帶都團練使或都防禦使。它們雖仍是使職，實際上已經成為統領一道軍政、民政、財政、
司法等大權的行政長官了。州縣二級建製實際上變成了道、州、縣三級建製，出現了“製
敕不下支郡，刺史不專奏事”的局麵。諸道觀察使等，一般以所治州刺史或府尹、長史為
本官，其屬下除了原來州府下的一套佐僚外，還有一套人數不少的幕府。其中既有都知兵
馬使、都押衙、都虞侯、都教練使、都指揮使等帶兵打仗的武夫，又有副使、行軍司馬、
判官、掌書記、支使、推官、巡官等一批文職幕僚，地方事權盡掌於這些人手中。如行軍
司馬掌軍籍、符伍、號令印信，德宗朝常以之為“儲帥”。判官，據《通典；職官十四》
雲：“掌判倉、兵、騎、胄事”，各藩鎮往往盡委錢穀支計於判官。掌書記，《通典
•；職官十四》雲：“掌表奏書檄”，凡文辭之事，皆出掌書記。幕職還常被派往巡
察管內州縣，有的本身即兼任州縣之職，有的甚至代行刺史之權。中唐以後，這些人實際
上是控製州縣的實權派。故《封氏聞見記；風憲》雲：“遊宦之士至以朝廷為閑地，謂幕
府為要津”。方鎮屬下之州郡稱為支州、支郡。支州刺史往往亦帶團練使或防禦使之類
的使職，由於方鎮一般皆在支州派駐兵馬，另遣鎮將領兵事，支州刺史實際上是沒有兵權
的。所以唐代方鎮對所屬州縣有很大的統治權。五代時期，中央政府逐漸加強了直接對支
州的統治，這為北宋時期削弱藩鎮之權以諸州直隸中央奠定了基礎。唐代臨時性質的要職
除節度使、觀察使之外，財政方麵則有度支、鹽鐵、轉運、租庸、鑄錢等使，名目不一，
分合也無一定。大體上鹽鐵轉運使以揚州為中心，派員巡視各地，在正規職官之外又另成
一係統。鹽鐵使往往身兼要職，手握財權，而正規的戶部職官反而不能舉其職，必以其他
官員判戶部，才是戶部真正負責人（即使官居戶部侍郎，也要加判本司的頭銜才能實任戶
部之職），因此，戶部本身的職務隻掌賦役，度支使的職務為統籌財政，鹽鐵使的職務則
統一切稅源。三者合一才能行使全部的財務行政。這是五代定名三司使的由來。少數民族
政權的職官製。唐代是我國多民族國家發展的重要時期。在青藏高原地區，若幹原始部
落進入了奴隸社會，形成了一個統一的吐蕃族，與漢族結成了親密的關係。在雲南地區，
南紹統一了當地各族，加速了奴隸製向封建製轉化的過程。北部地區的突厥族逐漸由奴隸
製向封建製發展，西域各族經過長期發展，社會經濟文化已接近中原地區的先進水平。東
北地區在靺鞨、契丹等族的開發下，社會生產也有顯著進步。居住在台灣地區的少數民族
，更進一步密切了與中原地區的聯係。這些少數民族都在邊疆地區建立過地方政權，在曆
史上產生過巨大的影響。這些政權的職官大體分為兩種情況，一種是前述過的羈糜府州製
，但實際上還有另外的一套製度，如突厥、回紇和前期的渤海等；另一種是王國製，如吐
蕃、南紹和後期的渤海國等。不管在哪一種情形下，中原王朝與周邊少數民族之間的政治
聯係與經濟文化交流都是十分密切的，各族人民共同創造著祖國的燦爛文明。以下就現存
有限的史料，分別介紹周邊少數民族的地方官製。一、突厥與回紇，突厥汗國是六世紀中
葉至八世紀中葉我國北部和西北部一個強大的少數民族政權。《新唐書；突厥上》說：突
厥阿史那氏，蓋古匈奴北部也。居金山之陽，臣於蠕蠕，種裔繁衍。至吐門，遂強大，更
號可汗，猶單於也，妻曰可敦，其別部典兵者曰設，子弟曰特勒。“設”統兵鎮守一方，
權力甚大。《通典；突厥上》記載，有個名叫阿史那思摩的人，本來是突厥頡利族人，但
可汗（突厥稱其君主曰可汗）一直認為他“貌類胡，不類突厥”，不喜歡他，所以他雖然
貴為特勒，但始終不能典兵為“設”。《新唐書；突厥上》又載，突厥汗國的官稱還有“
大臣曰葉護、曰屈律啜、曰阿波、曰俟利發、曰吐屯、曰俟斤、曰閻洪達、曰頡利發、曰
達幹，凡二十八等。皆其世官而無員限。衛士曰附離。”東突厥亡後，唐政府從東起幽
州，西至靈州（寧夏靈武縣西南），設置了順、祐、長、化四個都督府，以安置內附的十
多萬突厥人民；又把頡利可汗統轄的今內蒙古地區，東麵置定襄都督府，西麵置雲中都督
府，下麵設六個州，任用原來的突厥酋長為刺史，來管理當地的突厥部落。當時突厥人遷
居長安的有近萬家，突厥貴族被任命為將軍、中郎將等五品以上官吏的達百餘人。《唐會
要；突厥》載，唐太宗曾賜西突厥十姓部落十箭，每部一箭。十姓部落又分為左右廂，其
中左廂五姓稱為五咄咄，每部各置大啜領之；右廂五姓號五弩失畢，每部各置大俟斤以領
之。由此可見，“啜”與“俟斤”乃是突厥某部官長的名號。“吐屯”是突厥派駐被征地
區的監領官，“頡利發”這一名號有時用來授予被征服王國的君主。《舊唐書；突厥傳下
》載，西突厥統葉護可汗時，“對西域諸國王悉授頡利發，並遣吐屯一人監統之，督其征
賦”1。回紇即今維吾爾族人的祖先。在漢文史籍中，它又被稱為袁紇、韋紇、回鶻、畏
兀兒等。這些異稱其實都是“維吾爾”一詞的不同音譯。回紇的國家製度，兼采突厥和唐
製。可汗的子弟稱特勒，別部領兵者稱“設”，大臣有葉護、俟利發、達幹、吐屯等，這
是突厥的製度；另外《新唐書；回鶻傳》說，還有“外宰相六，內宰相三，又有都督、將
軍、司馬之號”，這些官稱都是唐的製度。回紇在唐太宗時為瀚海都督府，那時，回紇的
首領吐迷度雖然是唐朝的懷化大將軍兼瀚海都督，但在其部族內則自稱可汗。回紇可汗在
“九姓鐵勒”等部皆置都督，以管理各部事務。在其他部則派監使，以督責貢賦，監察政
事，這個“監使”實際上也就相當於突厥在西域各國所置的吐屯。安史之亂以後，回紇成
為北方繼突厥而後起的一個大汗國，東北的奚、契丹等皆為其所役屬。二、吐蕃，吐蕃是
藏族的祖先。在西藏高原，很早就有人類居住。戰國以後，在民族鬥爭中失敗的羌族部落
，如越巂羌、發羌、唐旄、迷唐等部，都逐漸遷移到西藏地區。他們和當地人民相融合，
繁衍發展，形成了吐蕃族。建立吐蕃王朝的是活動在雅隆河穀（西藏窮結縣）的犛牛部，
統一犛牛部各部落的叫棄聶棄讚普。“讚普”是雄健丈夫的意思，以後成了吐蕃君長的專
稱。讚普妻稱為末蒙。從七世紀鬆讚幹布建立統一政權算起，到九世紀後半葉分裂衰亡為
止，這個王國大約存在二百餘年。吐蕃的王族稱為“論”（有大論、小論），宦族稱為“
尚”。論和尚構成了統治階級的核心。大論、小論即大相、副相。此外還有內大相（也稱
為論莽熱）、內副相、小相各一人。又有整事大相、副整事、小整事，皆任國事。由這些
官員所組成的中央機構，《新唐書；吐蕃上》說它“總號曰尚論掣逋突瞿”。吐蕃原來信
奉缽教，後來又從唐朝輸入佛教，缽教巫師和佛教上層僧侶也是統治階級的重要組成部分。吐蕃的官製除本族特有的外，也兼采唐製。據漢籍文獻記載，吐蕃官名有宰相、中書
令、都元帥、尚書令等。這些官，可能是根據唐代官名而意譯的，其實際不一定如唐代那
樣有細致的分工。從棄聶棄開始，吐蕃確定了酋長世襲製度，《冊府元龜》卷961《外臣
部；土風》說：“其設官，父死子繼，絕嗣則近親襲焉”。吐蕃在地方上實行軍政合一的
製度，把全境劃分成四個軍事行政區，即拉如、葉如、伍如、雲如，各區的領兵軍官兼任
地方行政長官。每區又分上下兩部，其下有若幹千夫長以統部民。從《舊唐書；吐蕃傳下
》的記載中，可知吐蕃的地方官也兼采唐製，設節度使、觀察使等職，節度使之下設州，
州置守將，如維州守將悉怛謀。軍事據點設討擊使，如別將尚恐熱為落門川討擊使。三、
南詔隋唐時期，在今雲南地區錯雜散居著許多部落，名號繁多，難以勝計。就種族來說，
主要有白蠻和烏蠻。從七世紀初葉到中葉，烏蠻部落不斷向洱海地區遷移，它們征服了當
地的白蠻，建立了六個詔。烏蠻稱王為詔，六詔就是六個王國。南詔王姓蒙，始祖叫蒙舍
龍。公元653年，舍龍子龍獨邏開始建詔，並依附於唐朝。到南詔王皮邏閣時，漸次消滅
了其他各詔，建立了統一的南詔國，定都太和城（大理市南）。自唐玄宗開元二十六年（
公元738年），冊封皮邏閣為雲南王起，到唐昭宗天複二年（公元902年）鄭氏建立大長和
國止，南詔在西南地區立國160餘年。南詔王是一國的最高統治者。其下設有清平官6人以
襄理政務，相當於宰相。大將軍12人，參議決定軍政大事。清平官中有1人為內算官，兩
人為副，代理南詔王判押處置文書。《舊唐書；南詔蠻傳》載，異牟尋時，以鄭回為清平
官，“事皆谘之，秉政用事。餘清平官5人，事回卑謹。或有過，回輒撻之”。此外，還
有外算官2人，由清平官或大將軍兼領，負責處理“六曹”事務。“六曹”是兵曹、戶曹
、客曹、法曹、士曹、倉曹，主管境內實際政務。九世紀以後，“六曹”擴大為“九爽”
，“九爽”的職掌，據《新唐書；南詔傳上》記載是：幕爽主兵，琮爽主戶籍，慈爽主禮
儀，罰爽主刑法，勸爽主官民，厥爽主工作，萬爽主財用，引爽主客，禾爽主商賈。所謂
“爽”，就是唐朝中央行政機構“省”的譯音。九爽增加了掌管禮儀、官府手工業、貿易
等部門。南詔奴隸主政權將所占土地，劃分為許多區。每區有的廣達30裏，由城、鎮地方
軍將派遣官吏管理。官吏下有“監守”人，負責“催促”強迫佃人生產。南詔的地方組織
多仿唐朝，其機構為軍政合一，分設二都督府、六節度使、十嶮（相當於唐朝的州）。對
平民實行軍事編製，《新唐書；南詔上》說：“百家有總佐一，千家有治人官一，萬家有
都督一”。所有壯丁都是戰士，有馬的則為騎兵。作戰時南詔王派高級官吏監視，身體前
部受傷的才許休息，背部受傷後退就要處死。軍隊出戰時奴隸主政權不付給養，全靠掠奪
為軍事費用。南詔這種地方軍事組織，對內用於管理，鎮壓奴隸，對外為奴隸主掠奪財物
和奴隸服務，是南詔奴隸製政權的重要工具。南詔政權建立後，基本上和唐朝保持友好關
係。南詔十三代王中，有十個王接受過唐朝的委任和冊封，有的還與唐王朝建立了“兄弟
若舅甥”的親密關係。四、靺鞨渤海，靺鞨是滿族的祖先，它很早就出現在祖國的曆史舞
名上。商周時它被稱為肅慎，漢魏時稱為挹婁，北朝時稱為勿吉，隋唐時改稱靺鞨。它活
動的地區，主要是在東北的白山（長白山）、黑水（黑龍江）地帶。唐玄宗開元元年（公
元713年）封大祚榮為渤海郡王，以其所部為忽汗州，令大祚榮兼都督。從此，這個政權
就以渤海為號。至後唐明宗天成元年（公元926年）渤海為契丹所滅，曆時200餘年。渤海
政權的統治區域東至於海，北至黑水，西接契丹，南至朝鮮的德源，居民有十多萬戶。這
一帶以前大都是荒寒之區，居民主要靠漁獵遊牧為生。渤海的官製基本上仿照唐朝。在國
王之下，中央設有政堂、宣詔、中台三省，相當於唐朝的尚書、中書、門下三省。政堂省
設大內相（猶唐之尚書令）1人，左右司政（猶唐之仆射）各1人，左右允（猶唐之丞）各
1人。下統忠、仁、義、智、禮、信六部，分別相當於唐朝的吏、戶、禮、兵、刑、工六
部。六部長官為卿（猶唐之尚書），次官為少卿（猶唐之侍郎）。宣詔、中台二省長官稱
左右相。三省長官共掌軍國政務。中正台是渤海的監察機關，猶唐之禦史台。此外還有殿
中、宗屬、太常、司賓、司藏、司膳、大農等七寺。其中殿中、宗屬二寺設大令、少令；
太常、司賓、大農三寺設卿；司藏、司膳二寺設令、丞。此外還有文籍院，設監；胄子監
，設監長；巷伯局，設常侍。武官有左右猛賁、左右熊衛、左右羆衛、南左右衛、北左右
衛，分別設大將軍、將軍各1人。這些都是唐朝九寺、五監和殿中、秘書、內侍省與十二
衛的簡化，其職掌也大體相同。渤海的地方行政建製為府、州、縣三級。九世紀時，全國
除五京外，還有15府、62州和3個直隸州，州下有130餘縣。府設都督，州設刺史，縣設令
，為地方各級之行政長官